1.5节:晚清的两次“行政改革”(1)(1)

1.5节:晚清的两次“行政改革”(1)(1)

晚清的两次“行政改革”

政治体制是治理国家的基本制度,当一个国家的经济、社会状况生根本性变化时,政治体制也要相应改革,不然就会制约、延缓经济和社会的展。然而,由于政治体制改革是统治者的“自我改革”,尤其涉及统治者的重大利益,所以阻力巨大、困难重重。面对这种局面,改革者的策略往往是先易后难,想以非根本性的行政体制改革代替根本性的政治体制改革,多少弥补明显已不合时宜的政治体制之弊。这种思路自有其合理之处,不过,晚清两次以裁撤无用政府机构与冗员、将功能相近部门合并成几大部门的“行政改革”,并冀以此代替“政治体制改革”的实践,结果却是你死我活的政坛恶斗,先是光绪被囚、康有为逃亡,后是袁世凯几被围殴、慈禧甚至想要跳湖,均以失败告终。这段“行政改革史”,实在是引人深思。

一次行政改革是戊戌变法期间的“变官制”。正是行政改革的“变官制”,成为镇压维新的戊戌政变的直接导火索。

众所周知,维新派的兴起肇因于只要西方的坚船利炮、回避西方政治制度的洋务运动的失败。因此,他们提出政治体制改革才是国富民强之道。虽然他们对近代宪政民主的理解不尽准确,他们的主张也有种种矛盾含混之处,大体而,在真正开始维新变法的百日维新之前,建立君主立宪制是其基本政治纲领。但就在他们鼓吹“开议院”、“兴民权”的同时,又对中国此时的国民能否立即实行宪政也不无怀疑,进而认为“凡国必风气已开,文学已盛,民智已成,乃可设议院,今日而开议院,取乱之道也”。1898年初,翁同龢等五大臣代光绪帝问康有为“宜如何变法”,康答曰:“宜变法律,官制为先。”梁启超也曾明确提出“变法必先变官制”这种行政改革优先、行政改革导入政治体制改革的思路。

百日维新期间,维新进入实际操作,康有为等人的主张更加谨慎、现实,绝口不提君主立宪等政治体制改革问题。康有为在呈给光绪皇帝的《日本变政考》中明确提出现在开国会、立宪法为时过早,“中国风气未开,内外大小多未通达中外之故”,“民智未开,遽用民权,则举国聋瞽,守旧愈甚,取乱之道也”,他甚至主张“乾纲独断,以君权雷厉风行”。对于谭嗣同等少数“激进派”开议院的主张,康有为也“以旧党盈塞,力止之”。

帝国斜阳

在第一次被光绪皇帝召见时,康有为建议“就皇上现在之权,行可变之事”,力主行政改革的“变官制”,而不是政治体制改革。其行政改革的主张也非常谨慎,甚至被批评为“保守”。其主要内容是“勿去旧衙门,而惟增置新衙门;勿黜革旧大臣,而惟渐擢小臣;多召见才俊志士,不必加其官,而惟委以差事,赏以卿衔,许其专折奏事足矣”;强调要“存冗官以容旧人”。他后来上折,提出了分别“官”、“差”的具体措施。“官”即官位,高官虚位让老臣旧官去做,使老官僚仍稳坐官位,不减俸禄,以减少他们的反对。“差”即差使,地位虽不如官高,但经办具体实事,所以重要差使一定要委派“才能”、即维新派人士担任。他认为许多不合时宜、已经无用的旧部门虽应裁撤,但如果现在裁撤必将激化矛盾,“今行之非其时也”,“稍革一二”非但无裨于事,反而会因此坏事。

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