10
1949年3月中共七届二中全会后，毛泽东进一步把新民主主义的基本经济政策概括为公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流。《中国人民政治协商会议共同纲领》采纳中国共产党的主张，规定：国家对各种经济成分采取“调剂”的政策，使它们“在国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发展”。“经济建设的根本方针，是以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，达到发展生产，繁荣经济之目的”。这样的经济方针和政策，有利于发挥各种经济成分的优势，使中国社会经济得到快速发展。
①《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1256页。
②参见《朱德选集》，第226—227页。
第三节新民主主义经济的产生、发展和壮大中国新民主主义经济经历了产生、发展、壮大、全面胜利以及最后终结等几个阶段。为了与本书内容协调一致，这里只对新中国成立之前新民主主义经济发展进程及基本情况作一概要性的阐述。
土地问题，是中国民主革命的中心问题。变革封建半封建土地所有制，实现耕者有其田，是中国民主革命的一项基本任务。中国共产党在民主革命的不同阶段，根据革命所面临的客观形势和主要任务的变化，采取符合革命斗争实际和要求的土地政策。土地革命战争时期没收分配地主土地，抗日战争时期及抗战胜利后一段时间实行减租减息，解放战争时期进行土地改革，这都是根据地实行新民主主义经济政策的体现，并且是根据地经济产生和发展壮大的基础。但因本书另有专章论述土地问题，所以这里有关改革土地制度的内容从略。
新民主主义经济的产生从1927年7月大革命失败和土地革命战争兴起，到1937年初共产党正式放弃没收地主土地的政策，这一阶段是中国新民主主义经济产生的时期。这一时期革命根据地的经济建设，是在敌人分割包围的战争环境中进行的，内容主要包括：建立新型的财政金融，支援革命战争，保障革命军队和各级政府工作人员的供给；发展贸易，打破敌人的经济封锁；活跃物资交流；恢复和发展农业、工业生产，加强苏区的物质基础。革命根据地经济，是一种包括国营经济、合作社经济和私人经济多种成分的新型经济，但主要是农业经济，工业经济很少。
1.农业。共产党创立农村革命根据地之初，就很重视农业生产。没收分配土地之后，农民的生产积极性有较大提高。但是，革命根据地处在落后的农村，耕作技术落后，而且处在敌人四面包围之中，战事频繁，青壮年农民纷纷参军参战，农业劳动力不足，耕牛不足，严重制约了农业生产的发展。各根据地先后实行劳动互助的办法，解决农业劳动力不足的问题。提倡耕牛互助，还利用没收地主的耕牛和富农多余的耕牛设立“公共犁牛站”或“牲畜农具经理处”等，以租借方式，解决农民耕牛不足的问题。
1931年秋到1934年10月，苏区加强了对经济建设的领导。农业生产互助合作运动，在1931年“一苏大”之后广泛开展起来，1934年1月“二苏大”后，掀起又一个新高潮。如江西的兴国县，1934年2月有劳动互助社318个，社员15615人；到4月发展到1206个社，社员达22118人。犁牛合作社也有较大发展。互助合作组织，坚持阶级原则（地主、富农、资本家不准加入），坚持自愿互利原则，以生产资料私有制为基础，进行分散经营，产品归生产资料所有者个人所有。同时，苏区党和政府还采取了一些促进农业生产的具体措施。主要有开垦荒田荒地；兴修农田水利；增施肥料，改良土壤，精耕细作；开办农事试验场、研究会，推广先进技术。在工作方法上，广泛发动群众，发动农村妇女积极参加农业生产；组织生产竞赛，表彰先进，开展“生产运动”；提倡各行各业支援农业；实行武装保卫耕种收获。
经过苏区党和政府的不懈努力和广大农民群众的辛勤劳动，苏区农业生产得到发展。粮食产量1933年与1932年相比，中央苏区增长了15％，闽浙赣苏区增长了20％，湘赣苏区增长了20％以上。1933年，川陕苏区也“收成良好”，湘鄂赣苏区粮食“收获更加丰盛”。1934年，中央苏区在敌人加紧“围剿”和严重干旱造成的农业生产极其困难的情况下，粮食生产仍比1933年增长10％左右。但是，由于第五次反“围剿”的失利，中央红军被迫长征，使得中央苏区农业“丰产”并未能“丰收”，大部分地区只收获了早稻，糯稻和二季晚稻基本未来得及收获，即便收获了一些，也多被“还乡团”抢去了。
2.工业。农村革命根据地几乎没有现代工业。根据地开创之初，为了战争的需要，兴办了一些小型军需工业，主要是兵工厂、被服厂，有的根据地还建立了造纸厂、印刷厂和织布厂（只能织毛巾和袜子）。这些工厂属于公办“国营性质”，主要是供给红军。兵工厂仅能修理枪械和制造梭镖、大刀、土枪之类的武器。
随着苏区的发展壮大，国民党加紧了对苏区的经济封锁和军事“围剿”，苏区为生存计，开始重视民用工业、手工业的恢复和发展。许多根据地实行保护私人工商业的政策，根据地内本就不多的资本企业开始恢复生产。如赣西南的一些煤矿恢复了生产，闽西几县纸的生产已恢复到革命前的七成。有些苏区，开始建立手工业生产合作社，以推动手工业生产的恢复和发展。同时，各苏区军需工业有了明显发展。一些兵工厂已经可以制造弹药、枪支，有的还能生产迫击炮。
国营工业（属苏维埃政权所有由苏区政府经营的工矿企业）方面，中央根据地主要有中央兵工厂、中央印刷厂、中央被服厂、中央钨矿公司、中华樟脑厂、中华织布厂、中华造纸业公司、通讯材料厂、卫生材料厂、交通材料厂、粮秣厂、套鞋厂、造币厂等。到1934年3月，国营工厂发展到32个，有工人2000多人。闽浙赣根据地除兵工厂外，民用工厂规模较大的有织袜厂、纺织厂、造纸厂，毛泽东在“二苏大”报告中赞扬这些工厂“收到了成效”。川陕根据地经济建设起步较晚，但国营工业发展快，建有兵工厂、被服厂、造币厂、铜元厂、印刷厂、造纸厂、织布厂、化工厂、铁厂、造船厂、碗厂、煤矿、盐井、斗笠厂、弹花厂等。其他根据地也建有数量不等的各类国营工业。
苏区国营工厂在“一苏大”之前实行军事供给制，政委决定一切厂务。
“一苏大”之后逐步改革管理体制，1932年初，改供给制为工资制。1933年4月，中华苏维埃临时中央政府国民经济部设立国家企业管理局，随后红军总供给部设立军事工业局，加强对国营民用工厂和军工企业的领导。但是，由于制度不健全，国营工厂管理混乱，贪污浪费现象严重。年底，苏区开展反贪污浪费和反官僚主义运动。1934年4月，临时中央政府颁布了《苏维埃国有工厂管理条例》，中共中央组织局制定了《苏维埃国家工厂支部工作条例》，确定国营工厂实行厂长负责制，并对管理、党务、财务、奖励等作出具体规定，大大改善了国营工厂的管理和经营。国营工厂厂际之间，部门、班组、工人之间，开展各种形式的生产竞赛，提高了劳动生产率。
手工业生产合作社在“一苏大”之后有较大发展，中央苏区在1933年8月经济建设会议之后更出现发展高潮。中央苏区17县1933年8月之前有手工业生产合作社76个，社员9276人，股金29351元，到1934年2月，发展到176个社，社员32761人，股金58552元。其他苏区也有不同程度的发展。手工业生产合作社规模大小不一，涉及到民众生产、生活的各个方面。手工业者组织起来之后，合作社内部实行民主管理，促进了苏区手工业生产的恢复和发展。但是，苏区政府颁行的有关条例规定的盈利积累留成比例过大，达50—70％，社员分红比重小，不利于充分调动社员的生产积极性。在苏区城镇，有少量私营工商业，同时苏区政府也把手工业作坊当作私营工业。苏区政府对待私营工商业的政策，明显带有“左”的倾向。虽然也主张保护私营工商业并允许私营工商业的发展，但又执行过“左”的劳动政策。“一苏大”通过的《经济政策》和《劳动法》，即反映了这一特点。在这种政策之下，资本家（包括小业主）负担不起工人的工资和福利待遇，又不允许解雇工人，维持经营无利可图，常常亏本，而且担心引来杀身之祸，因此纷纷歇业逃避。私营工商业不但没有得到保护和发展，反而受到打击和破坏。1933年上半年开始，张闻天、陈云等对过“左”的劳动政策提出批评，指出必须“对资本家实行让步”①，“使他们有利可图”②，才能真正使私营工商业得到复苏，以利于苏区经济发展。临时中央政府1933年10月颁布新劳动法，纠正“一苏大”劳动法的一些“左”倾错误。但这时私营工业几乎已经绝迹，实在无从恢复发展了。
苏区工业因国营工业和手工业生产合作社的发展而得到恢复发展，这对苏区缓解工业品奇缺，提供起码的军需民用工业品（主要是手工业产品）起了积极作用。尤其在发动群众煮盐解决民用食盐方面，取得了重大成绩。3.商业贸易。除了恢复发展生产之外，商业贸易是打破敌人经济封锁的重要途径。井冈山根据地率先采取保护私营商业，利用、改造、建立农村商品交换场所——墟场，设立公营商店和公卖处，开展对白区的贸易，促进商①洛甫：《苏维埃政权下的阶级斗争》、《五一节与劳动法执行的检阅》，《斗争》第14期、10期，1933年6月5日、5月1日。
②洛甫：《苏维埃政权下的阶级斗争》、《五一节与劳动法执行的检阅》，《斗争》第14期、10期，1933年6月5日、5月1日。
业贸易活动。后各根据地也都相继采取措施，开展商业贸易活动，以缓解苏区工业品奇缺、工农产品剪刀差加大的困难局面。主要措施有：组织消费合作社、成立粮食调剂局、开展对白区的贸易、保护和鼓励私营商业。
“对外贸易”方面，苏区建有负责对外贸易的机构。临时中央政府1933年4月设立对外贸易局，管理“赤”“白”区贸易。苏区与白区接壤地区设有采办处，负责从白区采购物资。这类机构属于国营商业性质，其他国营商业机构也兼做进出口贸易业务。同时，鼓励苏区商人、合作社组织及广大群众到白区或在边沿地区与白区商人做生意，而且允许并保护白区商人到苏区做买卖。苏区实行的是有条件的进出口贸易自由，即保证进出口贸易自由和进行监督管理相结合的政策。重要物资（如粮食）和现金的出口实行控制，“过剩”物品的出口和急需物品的进口免税，一般物品进出口按苏区规定的税则一次性纳税，离开苏区到白区经商者颁发出境护照。
苏区的国营商业，除专营进出口贸易业务的采办处等机构外，还有公卖处，公营的商店、药店、饭店、粮食调剂局及商业公司。在中央苏区，粮食调剂局遍设机构，中央设总局，省设局，县设分局，区和重要墟场设支局，任务是通过购、销、调、存粮食，打击奸商，平抑粮价，保证军需民食，并有计划地组织出口，以换回苏区急需物品。这方面工作成绩显著，如1933年春荒季节，总局售粮价格比市价低60％，分局售粮价格比市价低30％。秋季购粮价格又有相当提高，避免了“谷贱伤农”。国营的中央钨砂公司，组织钨砂生产的同时，并收购钨砂，组织钨砂的出口贸易。中华商业公司建立于1934年1月，属公私合营性质，采购各种货物，供应苏区市场。其他苏区也有一些国营商业，但国营商业在苏区商业中仍不占优势。
苏区合作社商业，主要是消费合作社和粮食合作社，在“一苏大”之后有较快发展。消费合作社，政府免征所得税，享有贷款和承售没收财产的优先权，在运输经营方面政府给予帮助和保护。消费合作社以合理的价格向农民销售工业品和收购农副产品，社员可以优先、廉价购买商品。粮食合作社实际是群众集资兴办的粮食调剂局，调剂办法与公营调剂局相似。中央苏区1934年2月有消费合作社1140个，社员295993人，股金322525元；粮食合作社1071个，社员243904人，股金242097元。临时中央政府和闽、赣两省及17个县建有消费合作总社。营业情况也不断发展，如兴国县1934年头两个月消费合作社营业额达12.2万元。
苏区私营商业和私营工业情况相同，尽管苏区政府规定“保证商业自由”，保护私营工商业，但过“左”的劳动政策及“左”倾错误的没收、税收政策，打击和破坏了私营商业。从1932年开始，在私营商业中的“左”倾错误政策有所纠正，但苏区内私营商业已所剩无几，只有小商小贩经营的私营商业得到一定的恢复和发展。
4.财政金融。土地革命初期，根据地的财政来源，主要取之于敌人，一是战争缴获，二是打土豪筹款。同时也开始征收商业税、土地税，还有红军公田收入、群众捐献及公营工商业的收入。财政支出主要用于红军的供给，少量用于苏维埃政府的费用支出。
随着红军的发展和根据地的扩大，苏区财政支出增加。为广开财源，保障日益发展的革命战争的供给，“一苏大”之后苏区采取了以下措施：第一，整理税收。临时中央政府颁布《中华苏维埃共和国暂行税则》，规定常规税收为商业税、农业税、工业税，并规定了各种税的税率。第二，继续打土豪筹款。1932年6月苏区中央局曾决定主力红军集中用于决战，攻夺中心城市，废止分散筹款办法，只有地方部队和游击队到白区和在新发展区域打土豪筹款。但由于单靠地方游击队筹款困难，苏区群众负担能力有限，1933年1月又恢复了主力红军筹款的任务。第三，强制性地向地主罚款、富农捐款。如瑞金县，1933年1月之后5个月中，地主罚款26000元，富农捐款18000元，两项合计占该县1932年全年农业税收10万元的44％。第四，大力发展国营工商业，以增加收入。第五，发行公债。中央苏区1932年6月、10月先后发行两次战争公债，分别为60万元和120万元；1933年8月开始发行建设公债350多万元，到1934年3月完成推销任务。第六，向群众借粮并动员捐献。中央苏区1933年3月、1934年6月和7月，先后向群众借谷20万担、10万担和60万担。并发动群众捐献和退还公债票、借谷票活动，1933年4—9月，赣南、闽西、湘赣、闽浙赣等苏区群众捐献150多万元，退还第二期战争公债票90多万元。中央苏区第五次反“围剿”战争期间，还进行了三次大规模的收集粮食运动，以多种形式共收集粮食174万多担。
在采取以上措施增加财政收入的同时，苏区政府还大张旗鼓地开展节约运动，到第五次反“围剿”期间，节约开支达到了最大限度。
为了加强财政的统一管理，临时中央政府1931年11月27日设立财政部，以邓子恢为部长。12月颁发《中华苏维埃共和国暂行财政条例》，规定统一管理一切税收和一切财政收支，并建立预决算制度，统一帐簿和记帐单位。此后还建立了国库制度、会计制度、审计制度。当时中央把一切收支统管起来，统得过多过死，会计制度规定得也十分繁琐，过于强调“正规化”，这些与战争环境并不相适宜。
革命根据地创立之后，就着手建立新的金融机构。闽西上杭县蛟洋区农会于1927年冬率先成立农民银行，海陆丰根据地1928年2月建立劳动银行，湘南耒阳县工农兵政府1928年春率先发行纸币“劳动券”，井冈山根据地创立了造币厂，铸造“工字银元”。1929年后，各根据地的银行相继创建，主要有：东固平民银行（1929年8月）、赣西南银行（1930年上半年）、闽西工农银行（1930年9月）、江西省工农银行（1930年11月）、鄂西农民银行（1930年11月）、鄂豫皖特区苏维埃银行（1931年5月）、赣东北特区贫民银行（1930年10月）。有些根据地还普遍发展信用合作社，招股募集资本金，开展贷款业务，有的并发行纸币。苏区银行建立后，禁止旧的金融机构和信用合作社发行货币，由银行垄断各所在根据地的货币发行。1930年下半年和1931年，几家主要银行纸币发行量如下：赣西南银行2万元，闽西工农银行3万元，江西省工农银行100万元，鄂西农民银行50万元，鄂豫皖特区苏维埃银行6万元（只限一元票，一元以下纸币不在内），赣东北特区贫民银行1万元。为维护纸币信用，苏区银行采取了一系列措施，主要有：以一定数量的黄金、白银作准储备基金，广泛宣传苏区银行纸币，纸币可随时兑换现金，打击扰乱金融的破坏活动，有些苏区允许以纸币纳税。发行纸币的同时，苏区还铸造发行银元。对待旧有纸币，有些根据地曾把旧纸币加盖革命政府印章继续流通，待苏区银行发行纸币后，再禁止旧纸币流通，并用新币兑换旧币以到白区购买物资。个别苏区允许旧币折价使用。苏区银行也办理少量储蓄、信贷业务。苏区限制现金出口，“边贸”鼓励以货易货。
1932年初，中华苏维埃共和国建立国家银行，各省相继成立分行。银行资金一部分由苏维埃政府拨款，一部分从群众中招股集资，因此具有公私合营性质。银行实行民主管理，定期向股东报告工作，接受股东监督，并按股分红。1932年7月，中华苏维埃共和国国家银行发行纸币，在中央苏区内流通，在此之前发行的纸币或立即收回，或陆续收回，停止使用。中央苏区之外的苏区，大都以“中华苏维埃共和国国家银行××省分行”的名义发行纸币（川陕苏区例外，仍以省苏工农银行名义发行纸币）。国家银行发行纸币之初，系根据拥有的基金决定发行量，保证纸币随时兑现，因此币值稳定。后来，尤其第五次反“围剿”期间，单纯以财政需要定发行量，纸币越发越多，而且地区越来越狭小，纸币无法兑现，信用几乎完全丧失。
国家银行及其分支行，按临时中央政府《国库暂行条例》规定，自1933年1月1日开始，正式代理国库总金库及其分支金库。还积极开展存放款等多种形式的信贷业务。苏区政府还大力扶持信用合作社的发展，发挥信用合作社的作用，让信用合作社放手开展存款、放款、贴现、代理公债票发行还本等业务，以使其成为苏区银行的有力助手。
红军长征到达陕北后，中国共产党加快了由土地革命向建立抗日民族统一战线的策略路线的转变，经济政策也随之发生变化。在工商业政策方面，实行真正的贸易自由和投资开放政策。取消一切捐税，并在现金管理和银行贷款方面给予私人工商业以支持。财政金融政策，也作了相应改变。财政来源有三，即战争缴获的资财和没收汉奸卖国贼及地主的财产；爱国民众的捐助；国营企业的收入。对汉奸，实行没收全部财产的办法。对地主，主力红军到达陕北之初仍采用打土豪筹款的办法，后来逐渐改为募捐抗日基金和粮食的办法。对富农和工商业资本家，禁止没收、征发和罚款，免除税收，只收募捐一项。对广大群众，完全免除税收，只收完全自愿情况下的爱国捐助，实行借粮、买粮。财政支出，主要用于红军和苏维埃政府的供给，积累抗日基金；抽出一部分用于根据地各项建设事业和救济贫苦群众。金融方面，中央红军到达陕北后，1935年11月便设立中华苏维埃共和国国家银行西北分行，原陕北苏区陕甘晋银行并入西北银行。西北银行发行纸币，代理中央金库，进行现金管理，开展货币斗争，办理存贷款业务。允许民间借贷，实行减息又交息的政策。1937年1月，陕甘宁边区统一使用南京国民政府发行的法币，西北银行停止发行纸币，并开始回收“苏票”。
政策的转变，带来陕甘宁边区经济的恢复和发展，同时也为抗战时期实行新的经济政策作了积极探索，积累了宝贵经验。
新民主主义经济的发展抗日战争时期，中国共产党已经走向成熟，对中国国情有了正确和较为深刻的认识，革命理论提高到一个崭新水平。抗日民主根据地发展到19块。一些抗日民主根据地尤其陕甘宁边区，有了相对稳定的环境。在抗日民族统一战线旗帜下，抗日民主根据地军民同仇敌忾，同心同德，为战胜日本帝国主义和建设好根据地而努力奋斗。所有这些，为新民主主义经济的发展创造了条件。同时，日军对抗日民主根据地的疯狂“扫荡”和惨无人道的“三光政策”以及国民党的经济封锁，严重威胁了抗日民主根据地的生存。解放区要想生存下来，要想巩固和发展，不仅需要开展英勇顽强的军事斗争，还需要加强各项经济建设。正是在这种客观上既需要又具备了条件、主观上极尽努力的情况下，新民主主义经济有了长足的发展。
1.大生产运动。抗日民主根据地地处穷乡僻壤，经济基础本来就极为落后。抗日战争相持阶段到来之后，尤其1941年和1942年，日军对敌后抗日民主根据地实行残酷“扫荡”，并在“扫荡”中实行惨绝人寰的杀光、烧光、抢光政策。国民党当局停发八路军、新四军经费，并不断地制造反共“磨擦”事件，还包围封锁陕甘宁边区，对一些与国统区有接壤的根据地，也实行封锁政策。再加上华北地区连年自然灾害，抗日民主根据地经济极其困难。解放区军民要想不被饿死，必须大力开展经济斗争和经济建设，努力进行生产自救。
中国共产党和抗日民主根据地政府，以“发展经济，保障供给”为总方针，采取一系列有力措施，发展生产。在生产和供给方面采取“统一领导，分散经营”的方针；在调整公私关系方面实行“公私兼顾”，“军民兼顾”，使公营经济和民营经济都有所发展；在调整阶级关系方面实行减租减息，调动农民生产积极性；在充分利用人力方面把党政军民方方面面的劳动力都动员起来、组织起来，大张旗鼓地开展大生产运动。
解放区大生产运动，是动员部队、机关、学校及全体老百姓，开展以农业为主包括工业、手工业、运输业、畜牧业、商业在内的各行各业的生产运动。边区部队、机关、学校通过开荒种地，纺纱织布，饲养猪羊，自造日用必需品，用自己动手的办法，达到生活自给或大部、部分自给。边区人民群众，组织各种变工队、扎工队、互助组、合作社，积极投入大生产运动，增加产量，支援抗战。陕甘宁边区的大生产运动开展最早，成绩也最为显著。从1939年开始，经过几年努力，粮食生产达到自给有余，棉花产量满足了23需求，工业品大部可以自给。边区军民依靠“自己动手”，实现了“丰衣足食”。大生产运动中，中共中央领导人毛泽东、周恩来、朱德、任弼时等都曾亲自参加生产劳动，涌现出八路军三五九旅南泥湾开荒，变荒凉之地为“陕北江南”等许许多多先进典型。其他各解放区的大生产运动，在1943、1944、1945年形成高潮。大生产运动直接推动了解放区各项经济事业的发展，使解放区渡过了极端严重的经济困难时期。
2.农业。抗日战争时期，解放区广泛开展了减租减息运动。减租减息的开展和大生产运动的发动，调动了广大农民群众的生产热情。抗日民主政府还把开展劳动互助作为推动生产运动的重要措施。1943年后，解放区兴起劳动互助热潮，1944、1945年间，解放区组织起来的劳动力，平均约占全体劳动力的20％左右。劳动互助有利于调动人力、物力。此外，各解放区还采取了开垦荒地、兴修水利、各行各业支援农业、政府扶助农业（尤其注重发放农业贷款）等有力措施，军队、机关、学校也直接投入到农业生产中来。所有这些，有力地推动了解放区农业经济的发展。
农业经济的发展，表现在：第一，耕地面积扩大。如陕甘宁边区，抗战前耕地面积843万多亩，1944年14万亩，1946年达00万亩。晋察冀边区抗战期间扩大耕地182万多亩。第二，粮食产量大大增加。陕甘宁边区粮食产量逐年增长，1936年103万石，1937年110万石，1938年130万石，1939年175万石，1943年184万石，1944年以后每年都在200万石以上。其他解放区粮食产量也有不同程度的增加，就连晋冀鲁豫边区太行一分区这个原本“半年糠菜半年粮”的地区，年人均收入折米1942年2.21石，1943年2.9石，1944年3.37石，到1946年大部分人家做到“耕三余一”了。第三，扩大棉花种植面积，棉花自给率提高。陕甘宁边区抗战前已停止植棉，边区政府大力提倡植棉，1944年植棉31.5万余亩，1945年植棉35万亩，棉花自给率1943年达50％，1944年达23。晋冀鲁豫边区1946年植棉850万亩，棉花产量达12500万公斤，保证了全区棉、布自给。第四，畜牧业生产有了较大发展。陕甘宁边区抗战前有牛驴10万余头，羊40至50万只，到1945年牛驴达40多万头，羊近200万只。晋察冀边区抗战后期除了牛驴马羊存栏头（匹、只）数有较大增长外，大部分地区做到“一人一鸡，一家一猪”。第五，林业也有所发展。如晋察冀边区阜平县1941年造果木林900亩，防水林1350亩，木材林225亩。新乐县1940年人均植树10株以上。第六，农民收入不断增加。以陕甘宁边区清涧幸家沟村的调查为例，全村26户，1941年收获的粮食除去消费和负担外盈余42.5石，1943年盈余81.8石，户均3石多。
3.工业。解放区发展工业生产的主要措施有：注重发展公营企业；奖励私人企业，调节劳资关系；税收上对工业品给予优惠，实行减税或免税；贸易上对工业生产进行扶助，公营贸易部门供应工业原料，收购推销工业产品；奖励生产技术革新，优待生产技术人员；大力鼓励发展民间手工业。通过这些措施，使抗日民主根据地的工业生产从无到有，由小到大，逐渐发展起来。
陕甘宁边区工业生产的发展，成绩最为显著。1938年以前，边区仅有一些小手工作坊和盐池、炭窑等和几个小规模公营军需、印刷工厂，全部职工只有270人左右，连家庭纺织业也极其少有，日用消费品几乎全靠输入。1938年开始抓工业生产，出现兴办公营企业的热潮。1941年有公营工厂97个，职工7000人左右，经过整顿后巩固下来的工厂62个，1943年又发展到82个。公营工业除军事工业外，以轻工业为主，主要是棉毛纺织、造纸、面粉、陶瓷、化学、机械修造、石油等工业。边区政府还提倡扶持发展合作社工业，到1945年7月，各种工业、手工业合作社发展到253个，社员2920人，股金45000万元，月产值达43750万元。由于切实执行保护私人工商业政策，私人资本主义工业有较大发展，如私营纺织厂，1943年有50家，产布12000大匹。私营手工作坊656家，工人2047人。边区政府还大力推动家庭手工业尤其是家庭纺织业的发展，从械具、资金、技术、供销等各方面给予帮助和扶持，1942年全区有纺妇75000人，纺车68000架，织工13000人，织机12000架，纺纱417852公斤，织布63334大匹，占边区棉布总产量的半数以上。到1945年7月，已有纺妇15万人以上，织妇四五万人，织机二三万架。由于各种形式的工业和手工业的发展，对边区保障供给和打破敌人经济封锁起了巨大作用。1944年，布匹已能自给全边区需要的三分之一以上，纸张自给一半，石油、肥皂自给有余，火柴全部自给，工农业生产所需工具大部分已能自造。
其他敌后抗日民主根据地工业、手工业生产也取得很大进展。晋察冀边区，1944年军事工业月产捷克式马步枪100支，掷弹筒65个，枪榴弹筒223个，快枪220支，各类炸药1000多公斤，手榴弹1万枚，自造复装子弹8万多发。农村手工纺织生产普遍开展，其中冀中地区1945年有织机近9万架，年产布907万多匹，除本地区自给外，外销457万匹。晋冀鲁豫边区手工纺织业组织生产合作成绩突出，如冀南区，1941年妇女土布生产合作社发展到3600多个。全边区制油、熬盐、纺织等业发展最快，产品除自给外，还行销外地。文具、纸张、肥皂等也能自给。山东解放区1945年春统计，有纺车50万架，织机8万架，平均每30人一架纺车，200人一张织机。1944年生产土布140万大匹，1945年生产土布180多万大匹。大部分地区纺织品全部自给。晋绥边区1940年生产土布900匹，1942年17550匹，1943年22000匹，1945年达54600匹；1945年年产生铁123.2万公斤，熟铁12.5万公斤。4.商业。解放区对内实行贸易自由，在发展公营商业和合作社商业的同时，保护正当的私营商业；对外实行管制贸易，在政府贸易部门的统一领导和管理下，用税收和行政手段对出入口货物加以控制，禁止奢侈品，非必需品的输入与内部必需品的输出，奖励必需品的输入与内部多余物品的输出。公营商业有较大发展。如陕甘宁边区，到1945年，边区贸易公司下设南昌公司、盐业公司、土产公司及光华商店、陇东联合商店等许多公司和较大的商店，其中南昌公司有12个分公司、盐业公司有123个骡马店，土产公司资本额达21亿元，职工300多人。延安光华商店1941年资本额达0万元，营业总额893万多元，盈利114万多元。此外机关、部队还开设许多公营商店，延安1942年有公营商店42家，1944年发展到67家。再如晋察冀北岳区，1942年有公营商店24家，资本额193万多元。
合作社商业发展很快。以陕甘宁边区为例，从1937年到1941年，消费合作社由130个增加到155个，社员由57817人增加到140218人，股金由55525元增加到693071元，销货额由261189元增加到600.8万元，红利由4800元增加到102万元，公积金由3500元增加到17.3万元。1942年后纠正政府“包办”合作事业的弊病，兴办合作社，实行“民办公助”的方针，合作社商业有了更大的发展，1944年全边区共有消费合作社3699个。解放区私营商业也获得一定发展，如延安，私营商店1938年90家，1939年149家，1940年320家，1943年473家。此外还有集市贸易的发展。
对外贸易既着眼于解放区军民必须物资的禁出和吸入，又注意争取出入口平衡，以公营贸易部门及政府对外贸易机关为龙头和控管机构，协调各种形式的商贸部门和个人，有组织、有领导、有控制、有管理地开展进出口贸易。陕甘宁边区，贸易公司每年组织30万驮左右的食盐外销，还外销大量的土产如皮毛、清油、药材等，换回必需品，逐步改变了贸易入超的局面，1944年出入口贸易已接近平衡。
5.财政。解放区实行合理负担的税收政策，采取量出为入和量入为出相结合的办法，尽量做到取之合理，用之得当，开源节流并重。抗日民主根据地废除了各种苛捐杂税，建立新税制。农业税以征收粮食为主，多数地区称作“救国公粮”，以土地产量累进征税，并规定了免征点。有的地区征收救国公粮的同时，保留了田赋制度，按占有土地的面积加征土地税，如陕甘宁、晋察冀、山东根据地。除农业税外，还征收出入口货物税、烟酒税、工商业营业税等。
1941、1942年，晋察冀和晋冀鲁豫边区先后颁布实施了“统一累进税条例”。1943年，陕甘宁边区拟定了“农业统一累进税试行条例”，并在部分地区试行。其他边区也先后改进税制，实行与统一累进税相一致的税法。农业统一累进税征收土地财产税与农业收入税，采用累进税制，规定有免征点和最高累进率。新开垦的荒地一定年限内免征财产税，难民垦荒免征一定年限的收入税。晋察冀等边区实行的“统一累进税条例”包括工商业税。未公开颁布“条例”的解放区征收工商业税也采用累进税制。解放区的工商业税，税率一般较低，占总收入的1％至5％。而且以奖励生产为原则，对工业投资、水利投资、合作社股金等只征收益税，不征财产税，对一些急需发展的工业免税；家庭副业免税；工业税低于商业税。进出口贸易税更以保护边区生产为原则，急需物资的进口和“多余”物资的出口或免税或低税，提高限控物资的进出口税率，用以调控进出口货物贸易。如陕甘宁边区，自己还不能炼铁时，铁的进口免税，1944年可以炼铁以后，为保护炼铁业，立即将铁的进口税率提高到50％。
抗日民主根据地财政支出强调“用之得当”，将财政收入的绝大部分用之于抗日军费和边区事业。如晋察冀边区，财政支出中军费占80％，政费只占20％。陕甘宁边区财政开支中，“保卫边区的军费占第一位，培养革命干部的教育费占第二位，至于行政费则尽量缩减。另外，还尽可能地投资于经济建设。1940年经济建设中，边区政府投资达200万元，1941年达400万元之多”①6.金融。解放区建立金融机构，积极开展对敌货币斗争，发行并巩固边区货币。解放区先后设立（或改租）的银行主要有：陕甘宁边区银行、晋察冀边区银行、晋冀鲁豫的冀南银行、山东解放区的北海银行、晋绥边区的西北农民银行、苏北的江淮银行、淮北的淮北银行、淮海区的淮海银行、皖中的大江银行、淮南的淮南银行、盐阜区的盐阜银行、新四军设立的华中银行、鄂豫皖边区建设银行、浙东的浙东银行等。边区银行的主要任务是支持抗日战争的需要（财政贷款军政费透支）和扶持发展生产，随着抗日战争的进展，后者的比重日渐增大。如陕甘宁边区银行，1941年至1945年间财政借款156738万元，经由建设所和边区银行发放的农业贷款，1942年是366万元，1943年增至2780万元，1944年1亿元，1945年5.99亿元①。冀南银行六分行1942年共发放工农业生产贷款56万元左右。边区银行还代理国库办理公债发行，如陕甘宁边区，1941年发行救国公债500万元，经过边区银行的努力，实销公债618万元。
解放区银行另一项基本任务是发行货币。陕甘宁边区在抗战爆发后，经国共两党协议，由边区政府收回原来曾在边区内流通的苏维埃货币，法币成为流通主币。因辅币缺乏，1938年6月边区银行以公营延安光华商店名义发行元以下辅币，称做“光华商店代价券”，与法币同时流通。当时发行代价券不过10万元，到1940年2月共发行403万多元。1941年1月“皖南事变”后不久，陕甘宁边区政府于1月30日颁令禁止法币流通，旋即授权边区银行发行银行券（即边币），用之收回光华代价券和法币，规定边区境内一律流通边币。因需要向外购买物资，经审批仍可到银行兑换法币，因此实际上法币在一些地方仍然流通。经过边区政府和边区银行的不懈努力，边币信用不断提高。1943年6月，边区银行公布《管理外汇办法》，把法币当作“外汇”，由货币交换所进行管理和兑换，加之法币的不断贬值，边币币值相对①林伯渠：《陕甘宁边区政府工作报告》（1939年至1941年）。
①《陕甘宁边区参议会文献汇辑》，第285页。
比较稳定，流通范围日渐扩大。
日军对我国大举进攻过程中，在发行使用军用票的同时，又扶植伪政权，发行伪币。其中流通范围广，影响较大的是伪中国联合准备银行发行的伪“联银券”和伪中央储备银行发行的伪“中储券”。前者在华北地区流通，后者在长江流域流通。各敌后抗日民主根据地坚决开展抵制伪币的斗争。一般在根据地中心区域，采用行政手段严禁伪币的流通，在边沿区和游击区则从实际出发，一段时间内允许小额伪券流通，但严禁内流，并限期肃清。此外还使用一些经济办法与伪币进行斗争，如一些边区一定时期内把伪币视为“外汇”，加以管理和利用，即掌握汇价，组织出口扩大伪币来源，然后用伪币进口必需物资，并设置“外汇”交易所，禁止伪币的黑市交易。加强市场管理，防止伪币的暗中使用。有的地方一定时期内允许边沿区和游击区群众纳税时缴纳部分伪币，但实行伪币贬值的办法。通过斗争，伪币基本被排除，边区货币实现独立与统一。
解放区的信用合作事业也很活跃。信用合作社采取入股和存款相结合的办法，组织农村闲散资金，方便农民借款，帮助政府发放生产贷款，为活跃农村金融起了积极作用。
新民主主义经济的壮大及其在全国范围内的确立解放战争时期，中国共产党为了夺取人民革命的最后胜利，在解放区领导开展了土地改革，并加强了经济建设工作，新民主主义经济不断发展壮大起来。随着解放战争的胜利进程，新民主主义经济区域不断扩展，最终在全国范围内确立。
1.农业生产的发展。通过土地改革的进行，使农村生产关系发生根本性的变化。地主作为一个阶级在经济上被消灭了，富农多余的土地被征收了，但地主、富农也分得一份土地。土改中大都采取“中间不动两头扯平”的办法平分土地，有些地区中农占有土地数量稍多一些，有些地区贫雇农占有土地数量稍多一些，但各阶级占有土地的数量总的看相差不多。据陕甘宁陈东分区25个乡的调查，土改后人均占地数量，地主和旧式富农为7.23垧，新式富农8.2垧，中农7.25垧，贫农7.6垧，雇农9.77垧。山东诸城县安家铁沟村，土改后原富农占地3.23（市）亩，中农占地3.31（市）亩，贫农占地3.03（市）亩。土改后完全无房无地的农民绝迹，中农户由过去的20％增加到70％至80％左右，贫农户一般占20％左右，多者也不超过30％。据山西武乡县6个村的调查，中农户占86％，人口占88.7％，土地占88.7％。经过土改，削除了封建剥削，解放了农业生产力，促进了农业生产的发展。
解放区进行土地改革的同时，大力推动农业生产互助合作运动。1946年，陕甘宁边区组织起来的劳动力占总劳动力的62％，晋冀鲁豫太行区占78％。晋察冀边区1948年大部分地区完成土改，据冀中18个县的统计，建有互助组35000个，到1949年发展到75000个。东北解放区的吉林省，1947年底85％以上的劳动力参加了互助组。互助合作组织的质量也有所提高，如太行区，模范互助组1946年从1944年的25％增加到58％，落后互助组则从47％降到14％。有些地区还出现类似农业合作社的组织，长期合作生产，实行分红制，土地、耕畜、劳力等参加分红。
经过土地改革和农业生产互助合作运动，农业生产有了显著的发展。如解放较早的东北解放区，耕地面积1947年扩大了800万垧，1948年又扩大了78万垧；粮食产量1947年600万吨，1949年增加到1400万吨。①2.工商业的发展。抗战胜利后，解放区已拥有一些中等城市和工矿区。
人民解放军展开战略反攻之后，解放区迅速扩大，许多工商业大城市获得了解放。共产党制定并贯彻执行三大经济纲领，积极进行城市建设工作，努力恢复和发展城市工商业。
解放区政府对辖区内原来属于国民党政府和官僚资产阶级的工厂、银行、铁路、矿山、商店及其他企业，进行了有准备有步骤的没收工作。在不影响生产经营的情况下，有秩序地组织接管。到1949年底，人民政府共没收接管国民党国家垄断资本和私人官僚资本企业2858家。与此同时，共产党废除了过去的一切卖国条约，统制对外贸易，改革了海关制度。对外商在华企业没有实行没收（日伪和德意法西斯国家在华企业一律没收），允许其在服从人民政府法令的条件下继续经营，但特权被废除后，它们再无法获得超额利润，经营空间也相对缩小，难以为继，纷纷歇业或转售，抵押给人民政府。没收官僚资本和废除帝国主义在华特权，摧毁了国民党反动政权和帝国主义在华统治的经济基础，人民政府掌握了国家经济命脉，建立了相对强大的国营经济。1949年，全国国营工业企业固定资产占全部工业企业固定资产的80.7％。
由于没收官僚资本的工作是有准备、有步骤、有组织、有秩序进行的，人民政府接管之后又对企业进行了初步改革，并采取一些恢复生产的措施，因此，这些企业的生产很快得到恢复和发展。如天津市，解放时人民政府接收工厂69个，资金和原料都严重缺乏，经人民政府多方努力，仅半个月便先后复工生产。产品质量和劳动生产率都有不同程度的提高，许多产品产量，1949年比解放前增加几倍，以解放前最高月产量为100，1949年11月，钢锭产量为404.6，锰铁为703.5，印刷品为590，布为265.2，再制盐为373。中纺公司次布率由8.48％降低到4.87％，每件纱用棉量由207.5公斤减至200公斤。在交通方面，到1949年6月底，解放区内修复通车的铁路达5446公里。
保护民族工商业，是三大经济纲领之一。解放区除军火工业、货币金融①孙健：《中国经济史—近代部分》，人民大学出版社1989年版，第759页。等一些事业由政府专营外，其余事业允许私人经营，鼓励扶助私人工商业发展生产。在价格、税收政策方面，照顾私营厂商利益。在工资政策方面，贯彻“劳资两利”的原则。政府大力修复铁路、公路、水运，恢复交通运输，保护商旅安全。随着解放战争的胜利进程，解放区扩大且连成片，帝国主义侵略势力被赶跑了，封建制度被废除了，并取消了各种苛捐杂税，统一的国内市场逐步形成。农民翻身解放分得土地，购买力增加。所有这些条件和因素，都为民族工商业的恢复发展创造了机遇。石家庄1947年11月解放时私营工业和手工业700多家，私营商业1500多家，1948年分别发展到1700多家和2100多家。北京1949年工业开业户数比1948年增长60％。天津解放后仅两个月，90％以上的私营工厂开工生产，1949年底私营工厂、作坊达100余家，职工79882人，比刚解放时分别增加29％和19％。哈尔滨1948年2月登记的12092家工业企业中，一年中盈利者占62％，收支持平者占30％，亏损者只占7.5％；登记的9276家商业企业中，盈利者占74％，收支持平者占19％，亏损者占7％。
同时，解放区政府通过控制原料、商品货源和市场以及利用行政管理等手段，限制私人资本主义工商业的不利或有害于国计民生的经营活动。如压低商业利润，提高工业利润；减少迷信品、奢侈品的生产；取缔烟馆业等。还依靠国营工商业，利用经济手段，打击投机活动，稳定市场。
3.财政金融的统一。解放战争时期，解放区财政仍然遵循“发展生产，保障供给，集中领导，分散经营，军民兼顾，公私兼顾，生产和节约并重等项原则”①。农业税占解放区财政收入的绝大部分。老解放区相继进行了土地改革，土地大体上已经平分，华北、西北等解放区把农业统一累进税制改为“比例税制”，按标准亩数（如华北人民政府规定年产量10市斗为一标准亩）征收定量农业税。同时保留了统一累进税制规定的诸如按常年产量计税、实行一定的免征点和各种优待减免办法等。此外，还征收各种工商业税，如出入口货物税、酒税、烟草税、交易税、工商业营业税及所得税等。但这类税收所占比重较小，陕甘宁、晋察冀、晋冀鲁豫、晋绥等解放区，一般只占总收入的1％至5％，山东、苏皖、华南等解放区则稍高一些。随着大城市的解放，工商业税收有较大增长，但在总收入中的比重仍不高。例如晋察冀解放区，1948年工商业税占总收入的10％左右。
财政支出仍然本着“取之于民，用之于民”，“取之合理，用之得当”
的原则，大部分用于革命事业的急需。随着解放战争的进展，特别是1947年战略反攻之后，解放军发展到200多万，而且对一切不抵抗的国民党军政人员采取“包下来”的政策，又急待恢复交通和重要生产事业，因此财政支出大增。新解放区因生产遭到破坏，能够征收上来的税收有限。为了克服财政困难，解放区民主政府一方面大力发展经济，另一方面不得不增加老解放①《毛泽东选集》第4卷，第1176页。
区的税收。1947至1948年，老解放区农民负担一般占粮食产量的15％至22％，1949年稍有降低，仍占17％至18％。老解放区人民对解放战争作出了不可磨灭的贡献。
金融方面，老解放区大都建有银行，有些新解放区也建立了银行。解放区银行发行货币，1946年后把国民党政府发行的法币作为外汇来管理，吸收一些法币到国统区采购物资，禁止法币在解放区市场上流通。1947年下半年开始，战争引向国统区，法币膨胀日甚，解放区对法币实行少吸收、多推出的政策。1948年8月，国民党政府发行金圆券，晋察冀、晋冀鲁豫解放区银行停收法币和金圆券。通过货币斗争，解放区货币币值提高。冀中地区，1948年1月上旬晋察冀边币与法币比值为1∶5.1，到8月下旬增至1∶775。8月晋察冀边币和金圆券比值为1∶25，到11月变为1∶30。解放区市场摆脱了法币和金圆券的影响。由于解放战争规模不断扩大，财政支出激增，解放区财政收支难以平衡，不得不靠发行货币来弥补，通货膨胀在所难免。但是解放区银行始终慎重控制货币发行总量，解放区掌握有一定数量的粮食、布匹等用以平抑物价，因此解放区物价大体平稳，波动不大。如西北解放区，1948年物价上涨一倍，同期国民党统治下的西安，物价上涨了1400多倍。
解放区长期以来处于分割状态，财政金融一直是分散经营的。随着解放战争的胜利发展，解放区逐渐连成大片，使解放区财政金融的统一既有了可能又有了必要。几大解放区先后召开财经会议，首先统一各区内的财经工作。1946年，晋察冀、晋绥、山东的渤海区、晋冀鲁豫的银行实行通汇。1947年春，晋察冀边币与冀南币、山东北海币建立汇兑关系和兑换所。1948年，各大解放区内的货币按固定比价混合流通。在东北解放区，停止发行冀热辽边区长城银行长城币和旅大地区关东银行关东币，以东北银行东北币为主币，三种货币混合流通，并逐渐收回长城币和关东币。在华北解放区，晋察冀边币和冀南币混合流通，晋察冀边币停止发行，以冀南币为主币。在华东解放区，停止发行苏皖边区华中银行华中币，统一流通山东解放区北海银行北海币。在西北解放区，停止发行陕甘宁边币，以晋绥边西北农民银行西北农民币为主币。在中原解放区，统一流通中州农民银行发行的中州币。1948年12月，各解放区联合财经会议召开，决定成立中国人民银行，统一发行货币。除东北银行和中州银行暂时保留下来外，华北、西北、华东各解放区银行一律改为中国人民银行，原华北银行为人民银行总行，发行人民币。1949年3月中州农民银行改为中国人民银行中原区行，停发中州币，人民银行回收各解放区发行的旧币，到新中国成立时，旧币已经不多，形成了人民币的统一市场。
与此同时，解放区积极开展城市金融业务，其方针是：稳定物价，严格管理金融市场，支持工商业的恢复发展；加强对私营银钱业的管理，对其业务活动给予一定限制；禁止外币流通，加强外汇管理。旧中国外国银行在中国享有货币发行权，随着国民政府发行的法币、金圆券信用扫地，美钞、港币等外币在中国城市不仅成了实际上的主币，而且成了人们抢购的对象。人民解放军每解放一个城市，立即取消外国银行货币发行权，禁止外币在市场上流通。对外汇进行统一管理。
解放战争的胜利进行，为新民主主义经济的发展创造了条件；新民主主义经济的发展，有力地支持了解放战争。到1949年9月，全国大陆基本解放。10月1日，中华人民共和国成立，中国的新民主主义经济，在全国范围内确立。
中国新民主主义经济从无到有、由弱到强、由小到大的产生发展历程，是与中国新民主主义革命相伴随的，它的产生、发展、壮大，充分体现了这种经济形态在半殖民地半封建的中国具有顽强的生命力。中国共产党人勇于探索，注重实践，在革命斗争实践中，摸索出一条具有中国特色的新民主主义经济建设之路。这一经济形态符合中国国情，与中国生产力水平相适应，为广大人民群众所接受，能够调动和发挥劳动者、经营者、管理者的积极因素，注意协调方方面面的关系，这是它能够取代半殖民地半封建经济形态而在全国范围确立起来的基本原因。
第八章北洋政府的机构和制度1912年4月至1918年6月，中华民国中央政府先后为几个北洋军阀的头目所控制、掌握，故史称北洋政府或北洋军阀政府。又因政府地点在北京，又称为北京政府。
北洋政府的政治体制，中间虽有变化，但基本上是按《中华民国临时约法》的规定建立的。
《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）规定中华民国的国体是：“中华民国，由中华人民组织之。”“中华民国之主权，属于国民全体。”①这一规定，从根本上否定了封建君主专制制度，确认了“主权在民”的原则。因而在北洋政府的整个统治时期，除了短暂的两次流产的帝制外，名义上一直挂着“民主共和”的招牌，而实际上这个政权是官僚军阀的独裁政权。有的学者把它叫做“军绅政权”。②①《临时政府公报》1912年3月11日。
第一节宪法北京政府时期，共有三个宪法：孙中山领导制定的《中华民国临时约法》，袁世凯制定的《中华民国约法》，曹锟制定的《中华民国宪法》。《中华民国临时约法》《中华民国临时约法》是在1912年3月11日，即袁世凯就任临时大总统的第二天公布的。它共有7章56条。各章为：第一章，总纲。第二章，人民。第三章，参议院。第四章，临时大总统、副总统。第五章，国务院。第六章，法院。第七章，附则。
《中华民国临时约法》确认了“主权在民”的原则和民主共和国的国家性质。
《中华民国临时约法》肯定了立法、司法、行政三权分立的组织原则，规定国家结构由参议院、临时大总统、国务院、法院组成。《中华民国临时约法》采用责任内阁制为国家政权体制，规定总统颁布命令需要由国务员（即国务总理及各部总长）副署才能生效。《中华民国临时约法》还规定：“中华民国人民，一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。”①人民享有人身、财产及营业、居住、迁徙、言论、出版、集会、结社、通信、信仰等自由权，以及选举、被选举、请愿、诉讼、任官考试、纳税、服兵役的权利。
《中华民国临时约法》肯定了辛亥革命的成果，反映了广大人民群众的民主要求，符合当时社会历史发展的趋势，具有进步意义。毛泽东曾指出：“民国元年的《中华民国临时约法》，在那个时期是一个比较好的东西；当然，是不完全的，有缺点的，是资产阶级性的，但它带有革命性、民主性。”①《中华民国约法》1912年3月10日袁世凯在北京举行就职典礼，就任临时大总统，并宣誓“谨守宪法”。但没过几天，他说，“法制本可以随时改良”，“约法尚有未宜，尽可俟该院新举参议员到齐后开会，再行提议修改”②。袁世凯蓄意破坏《中华民国临时约法》。
①《临时政府公报》1912年3月11日。
①毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第708页。
②《临时政府公报》1912年4月1日。
按照《中华民国临时约法》的规定，约法施行后，限10个月内由临时大总统召集国会，参议院即行解散。1913年1月10日，袁世凯发布正式国会召集令，限当选参、众两院议员3月前齐集北京。4月8日，中华民国第一届国会在北京开幕。7月12日，国会参、众两院各选议员30人，组成宪法起草委员会，从事宪法起草工作。从8月2日至9月23日，宪法起草委员会先后讨论18次，最后通过大纲12条，在此基础上再详拟条文。
由于宪法一时难产，袁世凯乃胁迫国会先选他为总统，后再定宪法。1913年10月6月，国会在“公民团”的威迫下，经三轮投票方选出袁世凯为正式大总统。10日，袁宣誓就职。14日，宪法起草委员会于天坛初步议决宪法草案，提交宪法会议审议。袁世凯唯恐宪法于己不利，于日提出增修《约法》案，要求扩大总统权力。18日，又向国会争“宪法公布权”，提出“所有之法令，均须经大总统公布，始能有效”。这两项要求都遭到国会的拒绝和宪法会议的否决。31日，《中华民国宪法案》（又称《天坛宪法草案》）在宪法起草委员会三读通过。
《天坛宪法草案》，全文共计11章、113条：第一章，国体。第二章，国土。第三章，国民。第四章，国会。第五章，国会委员会。第六章，大总统。第七章，国务院。第八章，法院。第九章，法律。第十章，会计。第十一章，宪法之修正及解释。
《天坛宪法草案》在政体上仍采用责任内阁制，规定：“中华民国之行政权，由大总统以国务员之赞襄行之。”“国务总理之任命，须经众议院之同意。”“国务员赞襄大总统，对于众议院负责任。”“大总统经参议院列席议员三分之二以上之同意，得解散众议院。”①草案虽扩大了总统的部分权限，但未满足袁世凯任命国务员不必经国会通过、总统有权解散众议院的要求。于是袁世凯唆使各省军民长官，通电反对宪法草案，说“民党议员，干犯行政，欲图国会专制”②。11月4日，袁世凯下令解散国民党，并取消国民党籍国会议员的议员资格。国会因此而不足法定开会人数，被迫停会。1914年1月10日，袁世凯下令停止全体国会议员职务，国会即遭解散。参议院和众议院被筹办国会事务局接收。
1914年3月18日，袁世凯一手操办的约法会议在北京开幕。20日，袁世凯向约法会议提交增修约法大纲七条，要求改责任内阁制为总统制；扩大总统权限；宪法由国会以外的宪法会议制定，重要宪法改正权归大总统等。约法会议接到袁世凯的增修约法案后，经过40天的讨论修改，4月29日通过《中华民国约法》，5月1日正式公布，同时下令废除《中华民国临时约法》。
《中华民国约法》又称《新约法》、《民三约法》，因它是根据袁世凯①章伯锋、李宗一主编：《北洋军阀》第一卷，武汉出版社1990年版，第717、719页。②荣孟源、章伯锋主编：《近代稗海》第三辑，四川人民出版社1985年版，第61页。的意愿炮制出来的，故又有人称之为“袁记约法”，《中华民国约法》全文共10章、68条：第一章，国家。第二章，人民。第三章，大总统。第四章，立法。第五章，行政。第六章，司法。第七章，参政院。第八章，会计。第九章，制定宪法程序。第十章，附则。
《中华民国约法》规定国家政体由责任内阁制改为总统负责制，“大总统为国之元首，总揽统治权”。“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”。《中华民国约法》废除国会，设立参议院和立法院。参议院为大总统的咨询机构、“立法院未成立以前，以参政院代行其职权”①。按规定立法院对大总统权力的行使有一定的制约作用，但迄袁世凯去世，立法院始终没有成立。
由于《中华民国约法》是适应袁世凯专制独裁统治需要而制定的，它规定的总统权力极大。《中华民国约法》一出台，“中华民国”实际上只剩下一块空招牌了。
19年6月6日，袁世凯做了几个月的皇帝梦死去了，次日，黎元洪就任大总统，《中华民国约法》也随之废除。29日，黎元洪宣布恢复《中华民国临时约法》，并下令于8月1日续行召集国会。黎元洪任命段祺瑞为国务总理，段祺瑞开始掌握北京政府的大权。
《中华民国临时约法》虽然形式上是恢复了，国会也召开了，但段祺瑞皖系军阀控制的政府并不想遵守《中华民国临时约法》。
《中华民国宪法》1923年10月10日，直系军阀曹锟为了摆脱贿选总统后的困境，公布了《中华民国宪法》，世人称为“曹锟宪法”，又因它是贿选议员制定，故有人称为“贿选宪法”。宪法全文共分为13章、141条：第一章，国体。第二章，主权。第三章，国土。第四章，国民。第五章，国权。第六章，国会。第七章，大总统。第八章，国务院。第九章，法院。第十章，法律。第十一章，会计。第十二章，地方制度。第十三章，宪法之修正解释及效力。
《中华民国宪法》仍规定中央政府采用责任内阁制，但与《中华民国临时约法》相比，对总统权力有的地方限制更严，如“大总统经最高法院之同意，得宣告免刑、减刑及复权。但对于弹劾事件之判决，非经参议院同意，不得为复权之宣告”。《中华民国宪法》虽规定“中华民国永远为统一民主国”，但在增设的“国权”和“地方制度”中又规定了中央与地方的权限，省可以制定省自治法，可以设省议会、省务院。凡“中华民国之国权，属于国家事项，依本宪法之规定行使之；属于地方事项，依本宪法及各省自治法①《政府公报》1914年5月1日。
之规定行使之”。①1924年9月，第二次直奉战争爆发，冯玉祥发动北京政变，直系军阀统治结束，以段祺瑞为首的中华民国临时执政府成立。1924年11月24日，临时执政府颁布《中华民国临时政府制》，12月14日执政府决定解散国会，取消宪法，取消约法。以后北洋军阀再未公布宪法。
①见章伯锋、李宗一主编《北洋军阀》第1卷所载《中华民国宪法》。
第二节中央机构国会根据《中华民国临时约法》和1912年8月10日公布的《中华民国国会组织法》，民国议会采用两院制：参议院和众议院。
参议院议员主要代表地区。由22个行省省议会及蒙古、西藏、青海地区，中央学会及华侨选举产生，总计274名。
众议院议员名额依各行省和地方人口的多少来定。每80万人口选出众议员1名，不满80万人口的省，亦可选出1名。
当时对选民有着严格的限制：凡有中华民国国籍之男子，年满21岁以上，于编制选举人名册以前在选举区内居住满2年以上者，还需具备下列条件之一者，方可有选举众议员的选举权。条件是：（1）年纳直接税2元以上者。（2）有值500元以上之不动产者。（3）有小学校以上毕业或小学校以上毕业相当之资格者。
众议员的任职资格，除具备上述条件外，在年龄上要求必须“年满25岁以上者”。蒙、藏、青海地区须“通晓汉语者，得被选为众议院议员”。《举法》规定有下列情况者停止其选举权及被选举权：（1）现役陆海军人及在征调期间之续备军人。（2）现任行政司法官吏及巡警。（3）僧道及其他宗教师。
下列人员停止被选举权：（1）小学校教员。（2）各校肄业生。（3）
在选区办理选举的人员（但监察员及蒙、藏、青海之办理选举的人员多不在此限）。①至于参议院议员，则“凡有众议院议员被选举之资格，年满三十岁以上者，得被选举为参议院议员”。“华侨选举会选出之参议院议员，除前项规定外，以通晓汉语者为限”。②各省众议员人选以县为单位先进行初选，后合若干初选区为选区，对初选人员进行复选后才产生。国会的职权，在“民国宪法未定以前，《临时约法》所定参议院之职权为民国议会之职权”③。
《中华民国临时约法》规定参议院有下列职权：（1）议决“一切法律案”及“全国之税法、币制及度量衡之准则”。（2）议决“政府之预算决算”和“公债之募集，及国库有负担之契约”。（3）对大总统任命国务员及外交大使、公使、宣战、媾和、缔结条约及大赦，“须经参议院之同意”。（4）答复政府咨询。（5）管理人民请愿。（6）向政府提出建议。（7）向①《政府公报》1912年8月11日。
②《政府公报》1912年8月11日。
③《政府公报》1912年8月11日。
国务员提出质问，并请政府查办官吏纳贿、违法事件。（8）弹劾总统与国务员。①由于国会是两院制，它与一院制的参议院不同，故职权也分成各个单独行使（专行）和两院共同行使（共行）两类。
两院单独行使的职权有：建议、质问、查办官吏纳贿违法之请求；政府咨询的答复；人民请愿之受理；议员逮捕之许可；院内法规之制定②。除上列专行职权以外，《中华民国临时约法》所规定的参议院职权均为两院共行的职权。
根据《中华民国国会组织法》规定，两院开会、闭会同时进行。一般会期是4个月，但遇特殊情况可延长。国会讨论问题，除预算、决算须先经众议院议决外，“两院各别行之”。但“同一议案不得同时提出于两院”。国会的决议，“以两院之一致成之”。如有议案被其中一院否决，则该议案“不得于同会期内再行提出”③。1913年9月27日公布的《议院法》，对国会议事规则又作了更具体的规定。要求凡法律、财政及其他重大案件之决议，须经三读会程序；但因政府之要求，议长或议员10人以上之动议，得省略之。如两院对于同一议案意见各异时，应各出同数委员组织协议会进行商讨，其决议两院不得再行修正。
中华民国第一届国会于1913年4月8日上午11时在北京举行。参议院有议员274名，张继为议长，王正廷为副议长。众议院有议员596名，汤化龙为议长，陈国祥为副议长。这次国会在选举了袁世凯为正式大总统后，因在制订宪法过程中，拒绝扩大总统权力，于1914年1月10日遭解散。
19年6月，袁世凯死去。同年8月1日，第一届国会在北京复会，称为第二期常会。此次国会主要确定黎元洪为继任大总统，选举冯国璋为副总统，追认段祺瑞为国务总理兼陆军部总长。后因“府院之争”，国会于1917年6月12日被黎元洪下令解散。
国会解散后，150多名议员南下，于同年8月25日在广州召开国会非常会议，史称“非常国会”。非常国会制订并通过了《国会非常会议组织大纲》、《军政府组织大纲》，选举孙中山为大元帅。1918年6月12日，非常国会议决召开正式国会，但不足法定人数。7、8月间，非常国会引用《议院法》第七条，将未南下的300多名两院议员解职，以候补议员递补，凑足法定人数，于9月28日起开会审议宪法草案。1920年1月24日，非常国会因内部意见分歧而停会。此后，国会分裂，议员四处流亡。1922年6月陈炯明叛变，非常国会宣告结束。
与南方出现非常国会的同时，北京出现了一个受段祺瑞控制的“临时参①《临时政府公报》1912年3月11日。
②《政府公报》1912年8月11日③《政府公报》1912年8月11日。
议院”。1918年8月12日组织起“第二届国会”。因它是安福俱乐部一手操办成立的，故称“安福国会”。这个国会选举徐世昌为大总统，还搞了一个宪法草案，1920年8月30日宣布闭会。
1922年6月13日，黎元洪下令撤销他本人于1917年6月12日发布的解散国会令，第一届国会第二期常会于1922年8月1日复会，9月18日举行闭幕式。10月11日又举行第三期常会。按《中华民国国会组织法》规定：“参议院议员任期六年，每二年改选二分之一。”“众议院议员任期三年。”由于事实上改选工作始终没有进行，国会已形同虚设。1924年12月13日，北京临时执政府会议决定取消国会。从此，中国无国会。
大总统根据《中华民国临时约法》的规定，大总统是一国元首。他代表政府，“总揽政务，公布法律”；“统率全国陆海军队”；“接受外国之大使、公使”；“颁给勋章，并其他荣典”；“宣告大赦、特赦、减刑、复权”等等。大总统的权力须受国会和国务院的制约。《中华民国临时约法》明确规定：大总统“制定官制、官规，但须交参议院议决”；“任命国务员（按：即国务总理及各部总长）及外交大使、公使、须有参议院之同意”；大总统要“经参议院之同意，得宣战、媾和，及缔结条约”；“大赦须经参议院之同意”；提出法律案，公布法律及发布命令时，须由国务员“副署之”。《中华民国临时约法》第22、23条还规定，参议院作出的决定，大总统必须公布执行；如总统不同意，而“到会参议员三分之二以上仍执前议时”，总统仍须执行。①根据1913年10月4日公布的《大总统选举法》，大总统、副总统由国会议员组织的总统选举会经无记名投票产生，得票满投票人数四分之三者当选。总统任期为五年，最多连任一次。凡“中华民国人民完全享有公权，年满四十岁以上并住居国内满十年以上者”②，方得被选为大总统。
对于这些规定，袁世凯是不满意的。他一当上大总统就对《中华民国临时约法》和《大总统选举法》提出修改。1914年5月1日，公布《中华民国约法》，以取代《中华民国临时约法》。12月29日又公布了《修正大总统选举法》。这两个法律条文，大大提高了总统的权力。
首先，将原大总统被选举资格改为“有中华民国国籍之男子”，取消了原有的“人民”字样；改原在国内居住“满十年以上者”为“满二十年以上者”①。这就可以防止流亡在海外的革命党人回国竞选总统。
①《临时政府公报》1912年3月11日。
②《政府公报》1913年10月5日。
①《政府公报》1914年12月30日。
其次，确定“大总统任期十年，得连任”；而大总统继任人，由现任大总统推荐三人，“被推荐者之姓名，由大总统先期敬谨亲书于嘉禾金简，钤盖国玺，密贮金匮于大总统府特设尊藏金匮石室尊藏之”；待到选举之日，“大总统敬谨将所推荐有被选举为大总统资格者之姓名，宣布于大总统选举会”；②选举总统用记名单记投票法。袁世凯用这套办法来确保他本人成为终身总统，其子孙能世袭总统。
第三，扩大总统职权。规定“大总统为国之元首，总揽统治权”。“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”；官制官规由大总统来制定，文武职官由总统任免。“大总统为陆海军大元帅，统率全国陆海军。大总统定陆海军之编制及兵额”。“大总统召集立法院，宣告开会、停会、闭会”。对立法院讨论通过的法律案，大总统不同意应交院复议，如立法院以出席议员三分之二以上仍坚持前议，“大总统认为于内治外交有重大危害、或执行有重大障碍时，经参政院之同意，得不公布之”。大总统经参政院同意可解散立法院。大总统可以召集或解散制定宪法的国民会议。大总统还可以增修宪法条文。此外，约法还授予总统紧急命令权和财政紧急处分权等等。①这样《中华民国约法》彻底取消了责任内阁制，而规定由总统直接控制行政，行政权力超过立法权力，为袁世凯总揽一切大权提供了法律根据。1915年12月12日，袁世凯称帝，改国名为“中华帝国”，年号“洪宪”，但遭到全国各阶层的反对。19年3月22日，袁世凯被迫取消帝制，仍称大总统。同年6月6日，袁世凯死去。
袁世凯死后，黎元洪“接任”大总统。以后，大总统一职有时属于最大的军阀头目，有时属于几派军阀支持的傀儡，其实际权力与法律规定相距甚远。1924年12月，北京临时执政府在取消《临时约法》的同时，也取消了大总统称号，设“临时执政”以总揽军民政务，职权与总统相当。虽说发布命令仍要国务员副署，但仅是形式而已。
1927年，安国军总司令张作霖成立“中华民国军政府”，自任陆海军大元帅，代表中华民国行使统治权。大元帅不受任何民意机关监督，国务员成了它的属吏，形成了实际上的军事独裁政府。
附：1912—1928年历届总统：临时大总统袁世凯1912年3月10日—1913年10月10日大总统袁世凯1913年10月10日—19年6月6日大总统黎元洪19年6月7日—1917年7月30日大总统（代理）冯国璋1917年8月1日—1918年10月7日大总统徐世昌1918年10月10日—1922年6月2日大总统黎元洪1922年6月11日—1923年6月13日②《政府公报》1914年12月30日。
①《政府公报》1914年5月1日。
（国务院摄行大总统职）1923年6月14月—10月10日大总统曹锟1923年10月10日—1924年11月2日（国务院摄行大总统职）1924年11月3日—11月23日临时执政段祺瑞1924年11月24日—1926年4月20日（国务院摄行大总统职）1926年5月13日—1927年6月17日陆海军大元帅张作霖1927年6月18日—1928年6月4日国务院（内阁）
国务院为政府机构，由国务总理和各部总长组成。国务总理及各总长，统称为国务员。按《临时约法》规定，国务员由总统任命，但须有参政院同意。国务员对参政院负责。
国务院的主要职责是：辅佐总统，负其责任。当总统提出法律案、公布法律及发布命令时，国务员须副署之。
国务总理是国务员的首脑，是国务会议主席。凡法律案及教令案、预算案及决算案、预算外交之支出、军队的编制、条约案、宣战媾和事项、简任官之进退、各部权限之争议、参议院咨送的人民请愿案，以及依法令或国务总理及各部总长认为应经国务会议讨论的均应经国务会议讨论通过。
国务总理为“保持行政之统一”，凡各部总长发布的命令或处理问题有碍“统一”者，可以“中止之”。国务总理依其职权，还可发布国务院令及对地方长官的训令、指令。当“国务总理就所管事务，于地方长官之命令或其处分，认为违背法令或逾越权限者，得停止或撤销之”。①国务院除国务会议外，还有直属机构和行政各部，从而构成整个行政机制。
国务院直属机构主要有：秘书厅负责处理国务院日常事务。秘书厅由秘书长、秘书、佥事、主事、参议组成。秘书长承国务总理之命，掌理秘书厅事务。秘书分管宣达法令、撰拟及保管机要文书、典守印信等。金事分管撰拟文书、编纂纪录、保管文书图籍、翻译文电、核对文稿、收发文件，以及掌理会计、庶务等。主事协助佥事工作。参议负责审议法令。厅内分课办事。起先设三课，1914年1月增为八课，即总务、内政、外交、财政、边务、军政、编纂、庶务。1926年又改成五科。
法制局负责法律、命令的审查和拟订。法制局由局长、参事、秘书、佥事、主事组成。
铨叙局负责铨叙荐任以上官员任免、审核文官考试、恩典、抚恤及办理荣典授予外国勋章和佩用。人员组成同法制局。
①《政府公报》1912年6月27日。
印铸局职掌文告用纸印刷，勋章、徽章、印信、关防图记及其他用品制造，以及刊印公报、职员录及法令全书。组成人员除同法制局外，还有技正、技士等人。
由于各时期机构设置不一，此处不一一列举。
国务院起初设十个部：外交部管理国际交涉，管理居留外国人并在外侨民事务，保护在外商业，监督外交官、领事官。
内务部管理地方行政、选举、赈恤、救济、慈善、感化、人口、户籍、土地、警察、著作、出版、土木工程、宗教、卫生事务，监督所属各官署及地方行政长官。
财政部总辖国家财务，管理会计、出纳、租税、公债、货币、政府专卖、储金保管及银行事务，监督所属各官署、公共团体的财务。
陆军部管理陆军军政，统辖陆军军人、军属，监督所属官署。
海军部管理海军军政，统辖海军军人、军属，监督所属官署。
司法部管理民事和刑事诉讼案件、户籍、监狱、出狱人保释及其他司法行政事务，监督所属官署、司法官。
教育部管理教育、学艺、历象、监督全国学校、所属官署。
农林部管理农务、水利、山林、畜牧、蚕业、水产、垦殖，监督所属官署。
工商部管理工业、商业、矿务、监督所属官署。
交通部管理铁路、邮政、电政、航政，监督所属官署及全国交通、电气事业。
1913年12月将农林、工商两部合并为农商部。1927年6月，又取消农商部，增设农工部和实业部；把陆军部和海军部合并，并把航空署和参谋本部包含在内，改名为军事部，掌理参谋、海、陆、空军行政。
各部组成人员，除总长、次长、司长、厅长外，还有参事、秘书、佥事、主事以及其他技术人员。各部内部组织及人员多少不一。总长为各部首脑，次长辅助总长工作。陆军部和海军部因是军事机构，其官员均有军衔。
1914年5月，袁世凯撤销国务院，设政事堂于总统府。国务卿只对大总统负责，对总统只起“赞襄”作用。各部组织虽无变化，但因它直隶总统，凡事均听命于总统，故总长也只是总统的属员而已。
政事堂名义上是最高行政中枢，而其实际地位不过是总统办公厅性质。
在政事堂内部，除国务卿外，还设有左、右丞各一，其地位与国务卿相差无几，以便相互制约，对袁世凯不会构成威胁。
袁世凯帝制失败，19年5月8日改政事堂为国务院，说是恢复旧制，事实上国务总理的名义始终没有恢复。到6月黎元洪接任大总统，内阁权力才得以恢复。但在以后的十多年里，军阀长期混战，随着各派军阀势力的消长，国务院总理也像走马灯一样不断更换。
1924年10月北京政变后，段祺瑞任临时执政。11月24日公布的《中华民国临时政府制》宣布临时执政“总揽军民政务，统率陆海军”，对外代表民国。临时政府不设国务总理，只设国务员分掌各部，“赞襄临时执政处理国务”；国务会议由临时执政召集①。尽管《中华民国临时政府制》规定“临时政府之命令及关于国务之文书，由国务员副署”，但由于国务员是临时执政任命的，所以副署只是一种形式而已。
1925年12月26日，段祺瑞公布《修正中华民国临时政府制》，被迫复设国务院，任命国务总理，而实际上国务院仍无实权。
1927年6月18日张作霖成立军政府，根据当天公布的《中华民国军政府组织令》，“大元帅于军政府时期代表中华民国行使统治权”，国务员“辅佐大元帅执行政务”①。大元帅之命令须国务总理副署，其关于各部务者须各部总长副署，但惟大元帅“任免国务员不在此例”②。这就把国务总理和各部总长当成总统的属员，所以副署没有意义。
附：1912—1928年6月内阁更迭情况：袁世凯统治时期1唐绍仪内阁1912年3月13日—6月29日2陆徵祥内阁1912年6月29日—9月22日3赵秉钧内阁1912年9月25日—1913年7月日4段祺瑞临时内阁1913年7月19日—7月31日5熊希龄内阁1913年7月31日—1914年2月12日6孙宝琦临时内阁1914年2月12日—5月1日7徐世昌内阁1914年5月1日—19年4月22日8段祺瑞内阁19年4月22日—6月29日黎元洪继任时期9段祺瑞内阁19年6月29日—1917年5月23日10伍廷芳临时内阁1917年5月23日—28日11李经羲内阁1917年5月28日—7月2日冯国璋继任时期12段祺瑞内阁1917年7月2日—11月22日13汪大燮临时内阁1917年11月22日—30日14王士珍内阁1917年11月30日—1918年3月23日①《政府公报》1924年11月25日。
①《政府公报》1927年6月19日。
②《政府公报》1927年6月19日。
（2月20日—3月23日钱能训代总理）
15段祺瑞内阁1918年3月23日—10月10日徐世昌统治时期钱能训临时内阁1918年10月10日—12月12日17钱能训内阁1918年12月12日—1919年6月13日18龚心湛临时内阁1919年6月13日—9月24日19靳云鹏临时内阁1919年9月24日—11月5日20靳云鹏内阁1919年11月5日—1920年5月14日21萨镇冰临时内阁1920年5月14日—8月9日22靳云鹏内阁1920年8月9日—1921年12月18日（1921年5月14日靳曾再次组阁）
23颜惠庆临时内阁1921年12月18日—24日24梁士诒内阁1921年12月24日—1922年1月25日25颜惠庆临时内阁1922年1月25日—4月9日26周自齐临时内阁1922年4月9日—6月11日黎元洪复任时期27颜惠庆临时内阁1922年6月11日—8月5日28唐绍仪临时内阁1922年8月5日—9月19日29王宠惠临时内阁1922年9月19日—11月29日30汪大燮临时内阁1922年11月29日—12月11日31王正廷临时内阁1922年12月11日—1923年1月4日32张绍曾内阁1923年1月4日—6月6日（国务院摄行大总统职）
33高凌霨代理内阁1923年6月13日—10月12日曹锟统治时期34高凌霨代理内阁1923年10月12日—1924年1月12日35孙宝琦内阁1924年1月12日—7月2日36顾维钧代理内阁1924年7月2日—9月14日37颜惠庆内阁1924年9月14日—10月31日（国务院摄行大总统职）
38黄郛临时内阁1924年10月31日—11月25日段祺瑞统治时期39段祺瑞内阁1924年11月25日—1925年12月26日（段祺瑞以临时执政自兼）
40许世英内阁1925年12月26日—1926年2月15日41贾德耀内阁1926年2月15日—4月20日42胡惟德临时内阁1926年4月20日—5月13日（国务院摄行临时执政职）43颜惠庆内阁1926年5月13日—6月22日44杜锡珪代理内阁1926年6月22日—10月1日45顾维钧代理内阁1926年10月1日—1927年6月17日张作霖统治时期46潘复内阁1927年6月18日—1928年6月3日司法机关北洋政府采取行政诉讼和普通民事、刑事诉讼分开的司法制度。即普通民事、刑事案件由普通法院受理。行政诉讼（即人民和官署之间的纠纷）由平政院受理。
审判机关北洋政府的审判机关采取“四级三审”制。即审判机关分为初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅和大理院四级；审判则分初审、二审和终审。
大理院是北洋政府最高审判机关。其判决为终审判决。大理院院长负责全院事务，并监督其行政事务；统一解释法令，但不得指挥审判官对案件的审判。
大理院因事务的繁简设立若干民事、刑事庭。各庭设庭长一人，负责本庭工作。大理院审判采用“合议制”，即以推事五人组成“合议庭”，庭长为审判长，共同进行审判。在审判中，如有意见分歧，由院长主持召开民事科或刑事科，或民、刑两科总会审判。
为了照顾边远地区，在高等审判厅内设大理分院，就地执行终审案件。
高等审判厅为省法院。厅长负责，下设若干庭。为方便本省审判，在地方上又设若干高等审判分厅。高等审判厅可受理不服地方审判厅的二审案件。
地方审判厅和初级审判厅为县法院。前者设在大县，后者设在小县。初级审判厅只负责一审案件。地方审判厅可受理不服初级审判厅的一审案件。检察机关与审判机关相应，北洋政府的检察机关也分为四级，中央设总检察厅，省级设高等检察厅，县设地方检察厅和初级检察厅。
检察厅独立行使职权总检察厅设检察长1人，负责监督总检察厅事务。另设检察官2人以上，主要职责是：实行搜查处分，提起公诉，实行公诉，监察判决的执行；为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜。概括起来就是负责侦查、起诉和监督审判。
行政诉讼机关北洋政府专门办理行政诉讼的机关是1914年成立的平政院。平政院院长直属大总统。评事15人，由平政院院长、各部总长、大理院院长和咨询机关密荐，请大总统任命。平政院的职权，主要是审理中央或地方行政官署的违法案件。
平政院下设肃政厅。但它独立行使职权，监督平政院裁决。其主要职责是对官吏进行纠察弹劾，因而具有检察官性质。
中央其他机关北洋政府中央机关除国会、总统、国务院、司法机关外，还有许多直辖机关，此处只介绍几个重要的，其他不一一列出。
参谋本部参谋本部在南京临时政府时期已经成立，属总统直接管辖。
其职责是：掌管全国国防用兵；统辖全国参谋将校，并监督其教育，管辖陆、海军大学和陆军测量；监督驻外武官；掌管军事交通。
参谋本部的最高领导是参谋总长，负责统辖本部，并辅佐总统运等军务，凡关于国防用兵的一切计划和命令，呈请大总统批准后，分别送交陆军部、海军部办理。
将军府将军府成立于1914年7月18日，直属大总统，是军事最高顾问机关。将军府设上将军和将军若干人，由大总统在陆、海军的上将或中将中选任。上将军和将军承大总统之命，会办军务，校阅陆、海军，或派驻各省，组织将军行署，督理军务。1925年撤销将军府，但将军名号仍沿用。将军名号由大总统定，一般用“武”或“威”加上另一地名、谥号之类的简称作为冠字。袁世凯统治时期通常派到各省的将军冠以“武”字，留在京师将军府的冠以“威”字。如，赵倜1914年8月29日授宏威将军，9月20日改称为德武将军督理河南军务。靳云鹏1914年6月30日授泰武将军督理山东军务，19年6月22日授将军府果威将军。其他如冯国璋为宣武上将军督理江苏军务，阎锡山为同武上将军督理山西军务；留在京师的段祺瑞，1914年6月授予建威上将军兼管将军府事务。袁世凯死后的北洋政府则一般均授予冠以“威”字的将军名号，使用“武”字很少。
审计院原为审计处。1914年扩建为审计院。审计院直辖于总统。审计院主要负责对国家岁入、岁出决算进行审定。此外还审定：总决算；各官署每月的收支计算；特别会计的收入计算；官有物的收支计算；由政府发给补助费或特殊保证的收支计算；法令特定应经审计院审定的收支计算。但正副总统岁费及政府机密费不受审计。
审计院下设一会二室三厅：一会是审查决算委员会。负责复审各厅审查报告，编制审查决算总报告和审计成绩报告书等。二室是书记室和外债室。书记室下设机要、会计、庶务、编译四科，分管具体事务。另设核算官掌理核算事务。外债室负责稽查外债，为监督工作，外债室的两个室长中有一个是外国人担任。三厅，即第一厅、第二厅、第三厅。它们分管中央各部收支计算的审查。
蒙藏院蒙藏院是北洋政府管理蒙古、西藏地方事务的机关。原为直属国务院的蒙藏事务局。1914年改为直属总统的蒙藏院。
院内设二厅（总务厅、秘书厅）、二司（第一司、第二司）。
第三节地方行政机构省级机构1.省议会各省议会系根据1912年9月4日公布的《省议会议员选举法》①和1913年4月2日公布的《省议会暂行法》②等有关法规，于1913年先后成立的。
省议会议员采间接选举制产生。选民和议员当选资格同国会众议员选举。省议员任期三年，可连选连任。原来选区变化不影响议员任期。根据《省议会暂行法》的规定，省议员有以下权利：议员除现行犯罪和内乱、外患犯罪外，会期内不得省议会的许可，不能逮捕；会议期间的言论和表决，对省议会外不负责任；议员任职后，非经省议会许可不得解职；任职后享有相当待遇。省议员的义务是：不得兼为国会议员；不得违反议事细则；不得无故缺席；不得用省议会名义干涉外事；不得兼任行政官吏。如有违反，经省议会公决后给予停止到会或除名的处罚。
省议会设在省行政长官所在地。省议会由议长、副议长、议员组成。
省议会的会议分为常会和临时会两种。常会每年举行一次：会议60天，最多80天，由省行政长官召集。临时会在有紧要事件或议员半数以上要求开会时，由省行政长官召集，会期至多30天。
省议会的议决案一经通过，送交省行政长官公布。行政长官对决议如有不同意见，应于决议送达后五日内声明理由，咨请省议会复议。复议时，有出席议员三分之二以上拥护原案，则行政长官应于复议案送达后十日内公布；如不到三分之二议员拥护，即撤销原案。若行政长官认为省议会的议决案违法，得咨达省议会撤销。如省议会不服，得向平政院（未成立前属大理院）提出诉讼。尽管省议会有审议权、监督权和建议权，审议的项目也很多，但从中可以看到它处处受行政长官制约，实际上权力有限。因此省议会算不上是权力机关，更不是民意机关，只是一个供行政长官咨询的机构。
1914年2月，各省议会被袁世凯解散。袁世凯死后，省议会虽恢复开会，但在各地军阀残暴统治下也发挥不了什么作用，反而成了他们的一种统治工具。
1920年，南方各省发起联省自治运动。此刻省议会名义上是立法机关，形式上比过去有着较多的职权。如1921年9月9日公布的《中华民国浙江省宪法》，规定省议会有权议决关于省事权事项的法律；议决省预算、决算；议决省公产和营造物的处分；对省政府可以质询、弹劾等等①。但对于省宪①见《政府公报》1912年9月5日。
②见《政府公报》1913年4月3日。
①《东方杂志》第19卷第22期。
法的制订、省长的任免，省议会仍无权过问。按规定，省宪法由立法会议决定，省长由全体公民投票。可以说，省议会只是地方军阀的装饰品。公布省宪法的各省，哪个省也没有实行自治。
2.省行政长官及其公署民国刚建立时，各地省级行政机关名称不一，有的称都督府，有的称军政府等。1913年1月8日，袁世凯公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》，以统一地方行政制度，规定各省一律军民分治，都督只管军事。省行政机关为“行政公署”，民政长为行政公署长官，总理全省政务，由总统直接任命。②行政公署下设一处（总务）、四司（内务、财政、教育、实业）。处、司下再设若干科。
蒙古、青海、西藏为特别行政区域，不依省制的规定，仍由都统、将军及办事长官等兼领民政，为各该地方之行政长官。
1914年5月23日，袁世凯为复辟帝制需要公布《省官制》，改行政公署为巡按使公署，民政长改称巡按使，一律由大总统任命，禁止地方保荐。6月30日裁撤各省都督，改称将军。③巡按使管辖全省民政官吏和巡防、警备各队以及受政府的特别委任，监督财政和司法行政与其他特别官署的行政事务。
巡按使公署内设政务厅、财政厅。政务厅作为行政枢纽。
袁世凯死后，19年7月6日黎元洪下令改巡按使为省长，巡按使署为省长公署。同时将将军改为督军。以后省长公署机构内的组织虽有一些变化，如1917年9月改教育、实业两科为厅，1918年1月又设警务处，但仍沿用公署和省长名称。
1920年南方掀起“联省自治”运动后，根据自行颁布的省宪法，省的权利扩大了。按《中华民国浙江省宪法》和《湖南省宪法》（1922年1月1日公布）规定，省享有下列权利：（1）有权监督省以下地方制度和各级地方自治机构；对省官制、官规、司法等作出规定并监督实施。（2）有权对本省的财政、教育、警察、军事法规和重大措施作出决定。（3）除对外宣战外，其军政统辖权归省政府。（4）在不抵触“国宪”范围内，省还有权制定上述各项以外事务的法规。（5）省受国家委托执行国家行政事务所需费用，均由国家负担。①省长选举产生，其职权在《湖南省宪法》中也有明确规定：省长公布法律、发布执行法律的命令；统率全省军队，管理全省军政；任免全省文武官员；遇有内乱外患时，经省议会同意得宣告戒严，如在省议会闭会期间须得常驻委员同意，由省议会下届开会时追认；必要时可召集省议会临时会议。②《东方杂志》第9卷第8期。
③《东方杂志》第11卷第1期。
①《东方杂志》第19卷第22期。
省的行政机构为省政院（或省务院），省长兼任院长，省政府还设有政务会议，作为省政的议决机关。凡省内施政方针，重要政务和备司权限的争议等，均须由政务会议讨论决定，并报告省长。
道、县级行政机构道是清代旧制，辛亥革命后仍沿用。道为省与县之间的一级地方政权。
根据1913年1月8日公布的《划一现行各道地方行政官厅组织令》，道的行政长官叫观察使，官署为观察使署①。1914年5月23日又公布《道官制》，改观察使为道尹，观察使署为道尹公署②。公署下设内务、财政、教育、实业四科。道尹由该省行政长官呈由国务总理呈请大总统简任。
道尹的职权，主要是发布道令，管理所辖官吏、节制警备队等地方武装，监督道内的财政和司法，巡视、调查全道工作等。当时全国共设道90多个。1924年6月4日，根据《中华民国宪法》，内务部通令各省裁撤道尹，7月1日起实行。
根据1913年1月8日公布的《划一现行各县地方行政官厅组织令》，直辖地方的府、直隶厅、直隶州、厅、州等，一律改称为县，行政长官称县知事，官署称县知事公署③。这个制度直至北洋政府垮台基本上没有变动。县知事由省行政长官呈由国务总理及内务部长荐请任命。县知事的职权相当广泛，主要有：（1）行政方面的：发布命令，管理和监督本县官吏，调用本县地方武装等。（2）立法方面的：决定县议会的召开、闭会和议事日程。县知事还拥有提议权、编制预决算权、要求复议权、撤销议案权、紧急处分权等。（3）司法方面的：县知事一般都兼理司法，直接审理诉讼案件。
县知事公署分科办事，下设2至4科不等。
县有县议会，但职权有限，几乎全在县知事控制之下，形同虚设。
县以下的基层政权为城、镇、乡。其区分是沿用1908年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》的规定：府厅州县治所在的城厢为城，聚居五万以上人口的村庄叫镇，五万人口以下的村庄叫乡。城、镇、乡的政权为当地地主豪绅所把持。
除省、道、县官制外，顺天府情况特殊，以府尹为行政长官，由内务总长经国务总理呈请大总统简任。公署名府尹公署，下设内务、财政、教育、实业四部。
①《东方杂志》第9卷第8期。
②《东方杂志》第11卷第1期。
③《东方杂志》第9卷第8期。
巡阅使北洋政府为拉拢部分军阀并使之在其统治下就范，又按地区设置巡阅使，其官署为巡阅使署。
巡阅使就所辖范围，有辖两省的，如闽粤巡阅使；有辖三省的，如苏皖赣巡阅使；还有的无具体省区，如长江巡阅使、海疆巡阅使等。
巡阅使署一般均设有参谋长和参谋、副官、政务、军务、军需、军医、军法等处。按规定巡阅使只是统辖该区内的陆军，会同区内各省军政长官，筹办处理区内军事事务，但实际上他的权限很大，军事、民政、财政、司法都要管，俨然成了超省级的太上皇。
第四节官制北洋政府的官吏制度一般是文武分开。文官指行政官、外交官、司法官、技术官及负责内勤的警察官等。武官指陆、海军官。
文官（此处指行政官）任用前需经甄录试、初试、大试三场考试。三场考试合格通过，领到补官证书，方可等待任用。
按规定，北洋政府的任官是分等任用的。由大总统以特命附表一：《中华民国临时约法》规定北京政府组织系统（1913年）
中华民国大总统府国会大总统副总统秘书厅参谋本部军事处步兵统领衙门国史馆国务院国务总理国务会议总检察厅大理院交通部农商部教育部司法部海军部陆军部财政部内务部外交部蒙藏事务局临时稽勋局铨叙局法制局印铸局税务处审计处秘书厅形式任命的官吏为特任官。通常是指国务总理和各部总长。除特任官外，行政官员又分成三级九等：第一、二等为简任官，由总统任命。第三至五等为荐任官，由所属长官推荐给中央政府任命。第六至九等为委任官，由各所属长官直接任命。
按1913年1月9日公布的《文官惩戒法草案》规定，凡官员犯有下列之一错误，即违背职守义务、玷污官吏身份、丧失官吏信用，将受到处分。处分分四种：革职、降官、减俸、申诫。1918年1月对惩戒法草案作了修改，并增添了记过一项处分。
附表二：“袁记约法”时的北京政府组织（1914年）
中华民国大总统府大总统副总统大元帅统率办事外步兵统领衙门将军府参谋本部翊卫处国史馆肃政厅平政院蒙藏院审计院政事堂国务卿左丞右丞总检察厅大理院交通部农商部教育部司法部海军部陆军部财政部内务部外交部司务所印铸局铨叙局法制局主计局机要局第九章南京国民政府的机构和制度北洋军阀在中国的统治被推翻以后，取而代之的是南京国民政府。1927年4月12日，蒋介石在上海发动反革命政变。15日，在南京的少数国民党中央执行委员和中央监察委员召集“谈话会”，宣布否认在武汉的国民政府和中央党部的合法性，并“定都南京”。18日，蒋介石等人在南京举行所谓的“定都典礼”。南京国民政府就此成立。
南京国民党政权在中国的统治持续了22年。在这22年中，它先后实行过三种基本制度，即军政制度、训政制度、宪政制度。政治体制演变经历了五个大的时期：（1）从1927年4月到1928年10月，是国民党的所谓“军政时期”，也是南京国民政府由地方政权向全国政权发展的过渡时期。在这个时期里，国民党建立了一党专政的政治制度，在形式上完成了“统一”全国的过程；但是蒋介石的统治地位并不牢靠，国民党内争不断，国民政府的领导体制多次变更。（2）从1928年10月到1937年7月，是国民党开始实施“训政”的时期，也是南京国民政府新专制主义政治体制大体形成的时期。在这个时期里，国民党一党专政的政治制度得到强化，五院制的中央政制和集权化的地方政制逐步完善，军事化统治网络初步形成，它们的有机组合构成了南京国民政府的政体框架。（3）从1937年7月到1945年8月，是国民党的所谓“抗战建国时期”，也是国民政府获得国内外广泛承认的时期。在这个时期里，国民党没有放弃“训政”，但是它适应国内外的民主要求，设置了政策咨询机构，国民政府吸纳个别非国民党人士，实行了有限度的开放；同时，它又利用中华民族团结抗战的有利时机，以战时军事政治需要为借口，将蒋介石对整个国家的独裁统治发展到极端。开放化和集权化，是这个时期国民政府政治体制演变中相互矛盾的两个方面。其中，开放化是次要的方面，战争进入相持阶段就停滞下来；集权化是主要的方面，贯穿于整个抗战过程，而且延续到抗战胜利以后。（4）从1945年8月到1948年5月，是国民党顽固坚持一党专政、个人独裁的“训政”体制，反对和抵制中国民主化进程的时期，也是南京国民政府失去民心、走向失败的时期。在这个时期里，中国的革命民主力量迅速壮大，政治协商会议确定的国会制、内阁制、省自治制为国民党政权的民主化改造指明了道路。然而，国民党撕毁了政协决议，企图通过召集非法的“国民大会”和颁布一党“宪法”改变中国的民主化进程。（5）从1948年5月到1949年4月，是国民党改行“宪政”的时期，也是国民党统治遭到革命民主力量沉重打击、迅速崩溃和灭亡的时期。在这个时期里，国民党将一党包办的五院制政府改组为国民党占支配地位的总统制政府，把蒋介石在“训政”时期以各种名义取得的统治权通过宪法和宪法临时条款的形式重新赋予他，完成了名义上“还政于民”、实际上“还政于蒋”的宪政改革。
第一节立法机构和立法制度国民党中央政治会议南京国民政府成立时，为了给这个政府披上合法的外衣，蒋介石盗用了已经被废止的国民党中央政治会议的名义。因为前中央政治会议成员只有6人在南京，蒋介石又临时“加派”9人为中央政治会议成员，然后由这个非法的国民党中央政治会议在4月17日作出决议：国民政府于1927年4月18日开始在南京办公。这样做的目的，是给人造成南京国民政府系由广州迁都而来的假象。宁汉沪合流后，三方代表组成“中央特别委员会”，代行国民党中央执行委员会的职权，中央政治会议被撤销。但是仅仅过了4个月，中央政治会议又于1928年1月11日恢复设立。3月7日，蒋介石被推举为中央政治会议主席。8月14日，国民党二届五中全会修订《政治会议暂行条例》，规定“凡政治会议议决案，应由中央执行委员会交国民政府执行”。9月19日，中央政治会议决定：凡国民党中央执行委员会委员、中央监察委员会委员均为中央政治会议委员，候补委员得列席中央政治会议。此后，国民政府重要法令政务均由中央政治会议议决。
在“训政”时期，南京国民政府首先从国家根本法的高度将国民党一党专政法制化，中央政治会议成为事实上的最高立法机关。国民党中执会常务委员会第172次会议于1928年10月3日通过的《训政纲领》宣布：（1）“中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会、国民大会领导国民行使政权。”“中国国民党全国代表大会闭会时，以政权付托国民党中央执行委员会执行之。”（2）“依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行”；“治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，付托于国民政府总揽而执行之”。（3）“指导监督国民政府重大国务之施行”，“中华民国国民政府组织法之修正及解释”，由国民党中央执行委员会政治会议执行。中央政治会议的职权由决定政治方针发展为指导重大国务，10月8日颁布的五院制《中华民国国民政府组织法》就是依据这个纲领制定的。1929年3月21日，国民党第三次全国代表大会通过《确定训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》，规定：中央政治会议在决定训政大计指导政府上，对国民党中央执行委员会负责；国民政府在实施训政计划与方案上，对中央政治会议负责；国民党最高权力机关于必要时，得就人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制。根据这项决议案，国民政府于7月发布命令：“中国国民党根据以党治国之原则，不许其他政党在中国境内有所活动。”①为了把国民党的一党专政法制化，国民政府又于1931年5月召集国民会议，并于5月5日以国①《中华民国国民政府公报》第222号，1929年7月。
民会议名义通过了《中华民国训政时期约法》。这部约法共8章89条，照抄了《训政纲领》的主要内容，但关于中央政治会议的规定没有收录在内。中央政治会议的组成和职掌，曾经有过一些变更。国民党三届三中全会于1930年3月4日通过的《修正中央执行委员会政治会议条例案》规定：“政治会议为全国实行训政之最高指导机关，对于中央执行委员会负其责任。”“政治会议委员由中央执行委员会就中央执行委员、中央监察委员中推定之。”“政治会议委员之名额，不得超过中央执行委员、中央监察委员总数之半数。政治会议得设候补委员，但其名额不得超过委员名额三分之一。”政治会议讨论及决议的事项包括：建国纲领，立法原则，施政方针，军事大计，财政计划，国民政府主席及委员、各院院长、副院长及委员和特任特派官吏的人选。“政治会议之决议，直接交由国民政府执行。”中央政治会议下设政治组、经济组、外交组、财政组、教育组及其他专门组，每组有委员5至9人，分别担任审查与设计事宜。其人选从政治会议委员及不担任政治会议委员的中央执行委员、中央监察委员中推定。国民党五届一中全会于1935年12月6日通过的《中央执行委员会组织大纲案》规定：“中央执行委员会设政治委员会，由中央执行委员会就中央执行委员、中央监察委员中推定主席1人、副主席1人、委员19至25人组织之，为政治之最高指导机关，对中央执行委员会负其责任。”此后的中央政治会议，即中央政治委员会会议。中央政治委员会下设法制、内政、经济、教育、土地、交通等专门委员会，各设委员9至15人，由中央执行委员、监察委员及对专门委员会主管事项有专门研究的国民党党员充任。
立法院国民党中央政治会议不直接发布命令及处理政务，在五院制下，立法院负责把国民党中央政治会议决定的立法原则制定为具体的法律条文并完成立法程序，是国民政府名义上的最高立法机关。1928年10月8日公布的《国民政府组织法》规定：立法院设院长、副院长各1人，委员49至99人，由立法院长提请国民政府任命；立法院正副院长和委员合组立法院会议，议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项；立法院会议以院长为主席，立法委员不得兼任中央政府、方政府各机关的事务官。同年11月13日国民政府公布的《立法院议事规则》规定：“中央政治会议交议之事件，只得为内容之审议。”1928年12月5日，立法院正式成立，胡汉民任院长，有立法委员49人。1931年12月30日修订公布的《国民政府组织法》，对立法院的组成进行了调整，规定：立法院设委员50至100人，其中半数由法定人民团体选举；立法委员任期2年，可以连任，但不得兼任其他官职；立法院会议开会时，各院院长及各部部长、各委员会委员长得列席说明；在宪法颁布以前，立法院对国民党中央执行委员会负责。立法院不同于西方国家的国会，它不是真正的立法机关，也不是民意代表机关，按规定立法委员有半数应由法定人民团体选举产生，但是这种选举一直到抗日战争胜利也没有进行。
立法院的职权主要是完成立法。什么是法？《法规制定标准法》解释说：“凡法津案由立法院三读会之程序通过、经国民政府公布者，定名为法。”①根据《立法程序纲领》，提交立法院审议的法律案有四种情况：国民党中央政治会议交议的，国民政府交议的，行政院、司法院、考试院、监察院移送审议的，立法委员联名提出的。立法委员联名提出议案，须有5人以上联署；各院移送审议的提案，内容都是关于其所属部会及行政院所属省市政府主管事项，经该院核定后，以该院名义提交立法院审议；五院以外国民政府直辖各机关主管事项的法律案，经国民政府核定后，以国民政府名义交立法院审议。其中，国民党中央政治会议提出的法律案，由其自定原则；国民政府和所属各院及立法委员联名提出的法律案，由各该机关拟定原则草案，送中央政治会议决定；各部会及行政院所属省市政府或国民政府直辖机关提出的法律案，由移送提案的主管机关审定原则草案，送中央政治会议决定。立法院审议法律案时，须开“三读会”，然后付表决。“对于中央政治会议所定之原则不得变更，但立法院有（不同）意见时，得陈述意见于政治会议”，由中央政治会议决定是否变更立法原则。“立法院会议通过之法律案，在国民政府未公布以前，中央政治会议认为有修正之必要时，得以决议案发交立法院依据（决议）修正之。”①除了完成立法以外，立法院还有权议决预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项，对于本院议决案的执行，可以向国民政府其他各院及行政院各部会提出质询和质问。国民党四届一中全会在1931年12月26日修订《国民政府组织法》时，删去了立法院对于条约案的议决权。此后，各项涉外条约不再经立法院审议，改由中央政治会议决定后直接交行政院执行。南京国民政府与日本政府签订的《淞沪停战协定》（1932年5月）、《塘沽协定》（1933年5月），均未经立法院审议。
立法院以会议形式进行立法工作，在院内设立常设委员会和特别委员会。常设委员会履行经常性的立法职权，有法制、外交、财政、经济、军事5个委员会。各委员会均设委员长1人，委员若干人，委员长由立法院长指定，委员由立法委员分任。特别委员会履行特定的立法职权，为了起草民法、商法、自治法、劳工法、土地法，立法院都设立过特别委员会。这些特别委员会因事而设，事后即撤。例如，为了起草宪法草案，立法院曾于1933年1①《法规制定标准法》（1929年5月14日），参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》，商务印书馆1934年版，第1099页。
①《立法程序纲领》（1933年4月20日），参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》，商务印书馆1934年版，第1100页。
月20日设立宪法草案起草委员会。在当时的立法院长孙科主持下，历时一年余，到1934年2月23日完成《中华民国宪法草案初稿》，宪法草案起草委员会便结束了工作。立法院随即设立由36名立法委员参加的“宪法草案初稿审查委员会”，经过研究，写出《中华民国宪法草案初稿修正案》。同年10月日，这个宪法草案初稿修正案经过立法院三读通过，送交国民党中央执行委员会审查。经过国民党四届五中全会、四届六中全会、第五次全国代表大会、五届一中全会的四次修订，加上国民党中央执行委员会常务委员会的频繁审查和立法院两次奉命修改，直到1936年5月1日，《中华民国宪法草案》才在立法院完成立法程序。5月5日，国民政府正式公布，这就是五五宪草。五五宪草在修改过程中虽曾两次在报纸上公开征集意见，但它的起草、修改、审查、通过，都是国民党一党包办的，宪草规定行政院正副院长及政务委员、司法院正副院长、考试院正副院长均由总统任免，行政院对总统负责，总统行使各项职权不受监察院、行政院制约。因此，这是一部总统独裁制宪法草案。
国防最高会议、国防最高委员会抗日战争全面爆发以后，中央政治会议（中央政治委员会）的最高立法权相应地移交给国防最高会议。国防最高会议是国民党中央执行委员会常务委员会临时会议决定组建的全国国防最高决策机关，对中央政治委员会负责。《国防最高会议组织条例》规定：“在作战期间，关于党政军一切事项，国防最高会议主席得不依平时程序，以命令为便宜之措施。”①1937年11月17月，中央政治委员会停止开会，其职权由国防最高会议代行。
1939年1月28日，国民党五届五中全会决定：设置国防最高委员会代替原来的国防最高会议，统一党政军之指挥，并代行中央政治委员会的职权。《国防最高委员会组织大纲》也赋予委员长以紧急命令权，并取消了“在作战期间”的限制。国防最高委员会在战时自行制定了多项法令，除了法与条例以外，还有规程、章程、规则、通则、准则、细则、大纲、纲要、标准、办法等多种名目，命令与法律、命令与条例、法律与条例、法律与规则经常发生抵触。这些法令多数根本不经立法院通过，直接交国民政府公布，有的事后交立法院按原文通过，有的由国防最高委员会制定原则，交立法院限期签注意见，再由国防最高委员会作出决定。
立法院名义上具有的最高立法权在战时受到排斥。为了划清国防最高委员会与立法院在立法方面的权限，蒋介石命令国防最高委员会所属的中央设计局、党政工作考核委员会召集有关人员研究制定了《国防最高委员会与立①《国防最高会议组织条例》（1937年8月12日），参见蒋纬国主编《国民革命战史第三部：抗日御侮》第3卷，台湾黎明文化事业公司1979年版，第23页。
法院关系之调整办法》，1942年2月24日以立法院训令形式公布。调整办法规定：（1）国防最高委员会决定的立法原则，立法院如有（不同）意见，应尽速向国防最高委员会陈述。（2）法律案如无紧急或特殊情形及《国防最高委员会组织大纲》规定的紧急命令事实，仍应交立法院审议；关于前项紧急或特殊情形，应由提案机关以书面详述理由，呈请国防最高委员会核定。（3）国民政府依照国防最高委员会决定公布的法令，应令知立法院，立法院对于此项法令毋庸再行审议。同年3月11日，立法院法制委员会7名委员联名呈文立法院院长孙科，表示不同意这个调整办法，认为法律仍应依立法程序经立法院审议通过。这个意见没有被采纳。
政治协商会议的五项决议与《中华民国宪法》抗日战争胜利以后，国内各民主党派对国民党一党专政、个人独裁的训政体制提出强烈批评，结束训政、实施宪政的民主要求空前高涨。政治协商会议于1946年1月31日通过五项决议，确定改组一党政府为多党政府，按照国会制、内阁制、省自治制的原则制定宪法，实行宪政。对于宪法草案的修改，决议规定了如下原则：立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举，其职权相当于西方国家的议会；行政院为国家最高行政机关，行政院长由总统提名经立法院同意任命，行政院对立法院负责；如立法院对行政院全体不信任时，行政院或辞职或提请总统解散立法院，但同一行政院长不得再次提请解散立法院；总统经行政院决议，得依法颁布紧急命令，但须于一个月内报告立法院；省可以制定省宪法，省与中央权限依均权主义规定。按照这样的原则，国民党中央政治委员会的最高立法权（当时由国防最高委员会代行）将被撤销，民主选举产生的立法院将成为最高立法机关。两个月后，这些决议被国民党推翻。1946年3月日，国民党六届二中全会决定撤销国防最高委员会，恢复中央政治委员会，通过了与政治协商会议决议完全相反的决议。11月15日，国民党不顾各民主党派的抵制和反对，在南京召开一党包办的“国民大会”。12月25日，通过了以五五宪草为基础的《中华民国宪法》。
在政治体制上，《中华民国宪法》设计了近似于国会制和内阁制的条文，实行的却仍是《五五宪草》规定的总统独裁制：（1）宪法规定行政院有条件地对立法院负责。这些规定是：行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责，立法院有向行政院质询之权；立法院对于行政院重要政策不赞成时，得以决议移请行政院变更，行政院如不愿变更，经总统核可，可请立法院复议；行政院对于立法院议决的法律案、预算案、条约案，如认为窒碍难行时，可以经总统核可，于10日内移请立法院复议；复议时，如有出席委员三分之二维持原决议，行政院长应即接受该决议或辞职。（2）宪法赋予总统很大的权力：对外代表国家，依法行使宣战、媾和、缔约、戒严、大赦、公布法律、发布命令、任免文武官员等职权，而且统率全国陆海空军，遇有紧急情形可以依法发布紧急命令，有权召集有关各院院长会商解决院与院间的争执，有权提名行政院长、司法院正副院长及大法官、考试院正副院长及考试委员的人选。宪法虽然规定国家最高行政机关为行政院，但是行政院向立法院提请复议须经总统核可，总统实际上拥有对行政院的控制权。（3）宪法对总统行使职权也作出了一些限制。总统公布法律、发布命令，须经行政院院长或行政院院长及有关部会首长副署；任命行政院院长须经立法院同意，任命司法院正副院长及大法官、考试院正副院长及考试委员须经监察院同意；宣布戒严须经立法院的同意或追认，立法院认为必要时，得以决议移请总统解严；国家遇有天灾、疬疫或财政经济上有重大变故时，总统可以依法发布紧急命令进行必要的处置，但须于发布命令后一个月内提交立法院追认，如立法院不同意，该命令立即失效；监察院有权向国民大会提案弹劾总统、副总统。正因为有这样一些限制，在1948年4月4日国民党中央执行委员会临时全体会议提名总统候选人时，蒋介石明确表示不愿出任总统。为此，由国民党包办的“国民大会”在4月18日又通过《动员戡乱时期临时条款》，规定“在动员戡乱时期”总统不受宪法第39条或第43条所规定程序的限制，即宣布戒严、实施紧急处分可以不经立法院通过或追认。这样，宪法中对总统权力的主要限制被取消，宪法设计的有限责任内阁制复归为总统独裁制。
第二节行政机构和行政制度国民政府初期的行政机构南京国民政府成立时，在机构设置上参照了广州国民政府的做法。在国民政府内，初设外交部、财政部、司法部、交通部、军事委员会、教育行政委员会、财政委员会、中央法制委员会。1927年10月，撤销教育行政委员会，改设大学院。11月，增设最高法院。1928年2月，增设内政部、农矿部、工商部和建设委员会。4月，设立中央研究院。8月，增设禁烟委员会。9月，增设侨务委员会。按照1928年2月4日国民党二届四中全会修订通过的《国民政府组织法》，还应设立监察院、考试院、审计院、法制局、蒙藏委员会，但这些机构在国民政府改设五院以前没有建立。
南京国民政府初期的领导体制经历了多次变更。国民政府最初不设主席，而以胡汉民等4人为常务委员，日常政务由常务委员以会议形式集体处理，政府决策权掌握在国民革命军总司令蒋介石手中。宁汉合流后，国民党中央特别委员会决定改组南京、武汉两政府，成立统一的国民政府。1927年9月20日，改组后的国民政府成立。国民政府设委员47人，其中常务委员5人；国民政府军事委员会设委员67人，其中主席团委员14人。这样庞大的政府机构完全是为了安置和平衡各派势力。由于权力分赃不均，特委会政府争吵不休。1928年2月7日，国民党二届四中全会再次改组国民政府，推举谭延耆喂裾府主席，蒋介石任国民政府军事委员会主席
训政时期的三级中央政制训政时期的南京国民政府实行三级中央政制。国民政府主席、委员及国民政府直辖机关构成第一级权力机构，立法院、行政院、司法院、考试院、监察院院长、副院长及委员构成第二级权力机构，五院所属的各部、各委员会构成第三级权力机构。五院制国民政府成立时，直属机关除具体办事机构文官处外，还设置了参军处、参谋本部、训练总监部、军事参议院等军事机构和国立中央研究院、总理陵园管理委员会等行政机构。以后又陆续增设了主计处、稽勋委员会、政务官惩戒委员会、国史馆筹备委员会、西京筹备委员会等机构。原属行政院的建设委员会、全国经济委员会后来划归国民政府直辖。
国民政府主席是国家元首，对内对外代表国家，但主席的职权并不固定，依蒋介石是否担任主席而变化。按照1928年10月8日公布的《国民政府组织法》，国民政府主席为国务会议主席，兼任陆海空军总司令，公布法律、发布命令由国民政府主席及五院院长署名执行。10月10日，蒋介石就任国民政府主席。1931年6月14日，国民党三届五中全会修改《国民政府组织法》，扩大了国民政府主席的职权。规定：国民政府五院院长、副院长、陆海空军副司令及直属于国民政府的各院、部、委员会首长，由国民政府主席提请国民政府任命；公布法律、发布命令不须五院院长副署，直接由国民政府主席署名执行。蒋介石的揽权独裁活动引起国民党内其他政派的强烈反对，反蒋各派在广州另立国民政府。12月15日，蒋介石被迫宣告下野。26日，国民党四届一中全会根据粤方意见修改《国民政府组织法》，改国民政府主席为虚位元首。规定：国民政府主席不负实际政治责任，不兼任其他官职，任期二年，得连任一次；五院院长、副院长由国民党中央执行委员会选任；在宪法未颁布以前，五院各自对国民党中央执行委员会负责。会议改选林森为国民政府主席。
在五院制下，行政院是国民政府最高行政机关。1928年10月25日，行政院正式成立，第一任院长是谭延辍Ｐ姓院由行政院正副院长和所属各部、各委员会组成。行政院执行政务的决策机构是行政院会议，由正副院长、各部部长、各委员会委员长组成。开会时以院长为主席，院长因故不能执行职务时，由副院长代理。行政院会议的职权，主要是议决下列事项：?提交于立法院的法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要国际事项；（2）荐任以上行政官吏和司法官吏的任免；（3）处理所属各部、会之间及各委员会之间不能解决的事项；（4）其他依照法律或行政院长认为应付行政院会议议决事项。谭延暝谌问保姓院院长的权力较校院长主持行政院会议，综理全院事务，监督所属机关，但行政院所有命令及处分，须经全体部长或有关部部长副署始生效力?30年9月22日，谭延瓴∈拧９竦橙焖闹腥嵊?月17日修改《国民政府组织法》，扩大了行政院院长的权力。规定：行政院会议改称国务会议，原来的国务会议改称国民政府会议；行政院各部设部长1人，政务次长、常务次长各1人，各委员会设委员长、副委员长各1人，均由行政院院长提请国民政府任免。会议推举国民政府主席蒋介石兼任行政院院长。这样，蒋介石不仅操纵着国民政府的第一级、第二级权力机构，而且控制了第三级权力机构。蒋介石下野后，国民党四届一中全会于1931年12月日修改《国民政府组织法》，恢复行政院会议旧称，改国民政府会议为国民政府委员会议，规定行政院院长负实际政治责任，并推举孙科继任行政院院长。1932年1月25日，孙科辞职。28日，国民党中央政治会议改任汪精卫为行政院院长。1935年12月1日，汪精卫辞职。7日，国民党五届一中全会复任蒋介石为行政院院长。经过几番周折，蒋介石重新执掌了行政院。
行政院下设部和委员会，分管各项行政事务。行政院成立时，除办事机构秘书处、政务处以外，设有内政、外交、军政、财政、农矿、工商、交通、铁道、教育、卫生10部和蒙藏、侨务、禁烟、建设4个委员会。1929年1月11日，增设赈灾委员会（后改称赈务委员会）。4月12日，裁撤军政部海军署，增设海军部。1930年11月17日，国民党三届四中全会决定调整行政院机构，将农矿部与工商部合并为实业部，卫生部改为卫生署并入内政部，建设委员会划归国民政府直辖。此后，行政院机构变化不大。到抗日战争全面爆发时，行政院共有9部和4个委员会。行政院各部设部长、政务次长、常务次长各1人，部长综理部务，次长协助部长工作。部的下面按照不同情况设厅、署、司、处，置秘书、参事、厅长、署长、司长、处长、科长、科员、技监、技士、技佐、编审、视察、督学等各类人员。行政院各委员会设委员长、副委员长各1人，委员和常务委员若干人，委员长在副委员长协助下领导和管理本会工作。会的下面分设处、科，置秘书、参事、处长、科长、科员等各类人员。蒙藏、侨务、赈务委员会还在地方设立了一些派出机构-