第三十三章 另一个民主理论

第一节政治领导权的竞争

我想大部分政治学学者对本书中针对古典民主学说的批评现在终于接受了。我还以为他们中的大部分人会同意或者不久将会同意接受另一个理论，它对生活更忠实，同时它拯救了民主方法的倡导者使用这个名词时真正所指的很多意义。这个理论跟古典理论一样，能够被纳入一个定义之中。

读者可以回忆起，我们有关古典理论的主要困难集中于这样的命题，即“人民”对任何一个问题都有明确而合理的主张，在民主政体中，人民可以挑选能保证他们意见能够贯彻的“代表”来实现这个主张。这样，选举代表对民主制度的最初目标来说是第二位的，最初目标是把决定政治问题的权力给予所有选民。如果我们把这两个要素的作用反过来，把选举做出政治决定的人作为最初目标，而把选民决定政治问题放在第二位。也就是说，我们现在采用这样的观点，即人民的任务是产生政府，或产生用来建立全国执行委员会或政府的一种中介体。我们同时规定：民主方法就是那种为做出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，一些人通过争取人民选票来获得做决定的权力。

对这个想法的辩护和解释很快说明，就假定的正确性和命题的可靠性来说，它对民主过程的理论做了很大改进。

第一，它为我们提供了非常有效能够用来辨别民主政府和非民主政府的标准。我们知道，古典理论为什么在这一点上遇到困难，就是由于在很多历史事例中，按照民主这个词能够接受的用法衡量不能称为民主的政府能一样或更好地符合人民的意志与幸福。如今，我们的地位有所改善，部分由于我们决心强调程序方法，它是否存在，在大多数情况下是不难核实的。

比如，像英国那样的议会君主政体全都跟民主方法的条件相符合，因为君主事实上只能任命议会选举出来的人为内阁官员。“立宪”君主政体没有资格被称为民主政体，因为选民和议会尽管具有议会君主政体中选民和议会的全部其他权力，不过却没有权力强制让它们选出的人进入执行委员会，在此情况下内阁部长成为君主名义上和实际上的仆人，原则上可以由君主任命和罢免。这样的安排或许让人民满意。选民对改变这个安排的建议可能投票反对来再次肯定这个事实。君主或许深得民心，乃至有能力挫败对最高职位的竞争。不过，因为从来没有实现这种竞争的机器，所以这种事例跟我们的定义不合。

第二，这个定义所体现的理论给我们为恰当认识领导权这个最为重要的事实所希望保有的留有充分余地。古典理论做不到这点，如我们所知道的，它认为选民具有根本不现实的高度首创精神，事实上等于抹杀领导权。不过，所有集体差不多无不接受领导而行动，事实上这是所有集体行动的主要方法，要比机械反应进步。考虑这一点所做出的有关民主方法的运用与效果的命题，比没有考虑这一点的命题，必定有着无限多的现实性。前者不但执行一般意志，并将在一定程度上说明一般意志怎么产生或者怎么被取代与被伪造。被我们称为制造的意志的东西不再受这个理论的排斥，不再是我们虔诚祈祷希望其不存在的东西，它顺理成章地登堂入室。

第三，不过，只要实际上存在如失业者要求得到失业救济的意志，或其他团体帮助失业者的意志这些真正的集体表示的意志，我们理论上不会忽视它们。相反，我们现在就可以适当地分派它们担任它们实际在演的角色。一般来说，这样的意志不会直接地表现自己，就算它们一直强烈而明确地潜伏在那里长达几十年之久，一直要到某位政治家把它们唤醒，让它们成为政治因素。政治家做到这一点，或者由其代理人为他这样做，他们的手段是组织这些的意志，逐步激励这些意志，最终把它们包含在其竞选纲领的合适条款中。局部利益和公众舆论间的相互作用，以及它们产生被我们称作政治形势的模式的方法，从这个角度来看，能出现新的更明白的含义。

第四，当然，我们的理论与竞争领导权的概念相比并不更为明确。这个概念表现出与经济领域的竞争概念有一样的困难，拿它与经济竞争概念做比较或许是有用的。在经济生活中，竞争从没完全停止。同样，在政治生活中，总有某种争取人民忠诚的竞争，尽管或许仅是潜在的竞争。为了简便起见，我们把说明民主政体的争取领导权的竞争仅限于自由投票的自由竞争。这样做的原因是，民主政体看来是指导竞争的公认方法，而选举方法事实上是所有规模社会唯一可行的方法。不过，尽管这么做排除了应该排除的很多取得领导权的方法，像以军事叛乱夺取领导权。不过跟我们称之为“不公平”或“欺诈”竞争或限制竞争这些与经济现象极为相似的各种情况它并不排除。我们不可排除它们，因为如果把它们排除掉，我们就只留下根本不现实的理想。在这个并不存在的理想事例和以武力禁止与现任领袖进行一切竞争的事例中间，存在一连串的变体，从民主产生政府的方法以不能察觉的差异逐步转为专制产生政府的方法。但是，假如我们希望理解而不希望把它哲学化，这就是恰如其分的事情。我们所持标准的价值不会由此受到重大伤害。

第五，看来我们的理论澄清了存在于民主政体与个人自由之间的关系。假如个人自由我们指的是存在一个个人能够自主的范围，它的界限在历史上是有变化的——所有社会甚至不会容忍信仰和言论的绝对自由，所有社会也不会把容忍范围缩减到零——问题无疑在于程度的大小。我们已经知道，民主方法保证的个人自由并非一定比在同样环境中另一种政治方法能允许的个人自由多，反而很可能更少。不过在两种方法之间存在一种关系。假如起码在原则上任何人都有向选民陈述主张、竞争政治领导权的自由，在大部分情况下，尽管不是在全部情况下，这就意味着有讨论所有事情的大量自由，尤其是它正常地意味着非常可观的新闻自由。这种民主跟自由之间的关系不是绝对严格的，而是能够改动的。不过从知识分子的观点来看，它仍旧是非常重要的。同时，它们之间的关系就是这些。

第六，需要注意，我说直接的或通过中介机关建立政府是选民的首要职能时，我的意思是这句话也包含取消政府的职能。前者的含义就在接受一个领导人或一批领导人，后者的意思就是取消这个接受。这么说是考虑到读者或许忽视的一个要素。他或许以为选民设置政府也控制政府。但是，由于选民在寻常状况下不管怎样并不控制他们的政治领导人，除非拒绝重选他们，或者对支持他们的议会多数党拒绝重选。用我们定义中指出的方法，减少我们想象中选民控制领导人的作用，看来是恰当的。偶尔也有直接地推翻政府或推倒个别部长或者强制执行某种行动路线的自发的突变发生。不过这不仅是例外情形，而且正如我们所知道的，它们与民主方法的精神截然相反。

第七，我们的理论向一桩长期争论提出特别需要的见解。不管古典民主学说是谁接受了，随即相信民主方法可以保证按照人民意志决定问题和制定政策，他一定会由于下面的事实而吃惊：就算人民意志不可否认是真实和明确的，简单多数做出的决定不是实施人民意志而是在很多情况下歪曲人民意志。无疑，多数人的意志是多数人的意志而不是“人民”的意志。人民意志是一件镶嵌工艺，多数人意志根本不能“代表”它。用定义把两者等同起来不解决问题。不过，制订种种不同比例代表制计划的作者曾试图找出真正解决问题的办法。

这些计划受到有事实根据的反驳。事实很清楚，比例代表制不仅为各种不同的派系提供表演的机会，并且或许阻止以民主程序产生有效政府，所以证明它在紧急时期是一种危险。但是，在“如果民主的原则始终贯彻下去，民主政体将会难以运转”这个结论做出之前，最好问一下我们自己，这个原则是否就是指的比例代表制。实际上它指的不是比例代表制。假如接受领导人是选民投票的真实职能，比例代表制的存在理由就没有了，由于它的前提不再具有约束力。民主政治的原则所以仅只意味着，政府的执政权应交给那些比所有竞选的个人或集团获得更多支持的人。反过来这一点又保证了多数制度在民主方法逻辑范围内的地位，尽管我们还是可能以那个逻辑范围外的原因谴责它。

第二节应用的原则

如今，我们用民主国家政治机器的结构和运行的比较重要的特征来验证前面所概述的理论。

（1）就像我原先说过的，在民主政体里，产生政府是选民投票的首要作用。这点可以是选举一整套官员的意思。不过这种做法主要是地方政府的特色，以后将简略不说。我们仅考虑全国性政府，可以说，产生政府事实上等于决定领导人应该是谁。跟前面一样，我们把他称为总理。

只有美国一个民主国家的选民的投票直接选出总理。在其他所有国家，选民投票不是直接产生政府，而是产生一个后来被称作议会的中间机关，它承担产生政府的职能。从历史的根源和从便利运行的原因来说明采取这种制度，或者应该说对这种制度推进的原因，以及这种制度在不同社会模式中采用多种多样形式的原因，好像是不难的。不过它不是逻辑的构成物，它是自然的生长物，这个生长物的微妙意义跟结果根本不是官方学说所能说明的，更别说法律学说了。

政府是怎么由议会产生的呢？选举政府是最明显的方法，或者较现实地说，先选举总理，后来再投票表决由他提出的部长名单。这个方法使用很少。不过它表明这个程序的性质优于所有其他程序。并且，那些其他程序都不出这个程序的窠臼，因为成为总理的人在一般情况下是议会要选的人。他实际登上这个职位的途径，在英国由国王任命，在法国由总统任命，在魏玛时期的普鲁士自由邦由特定的机构或委员会任命，这些仅只是形式问题。

传统的英国是这样做的：大选以后，胜利的政党正常地占有议会中的多数席位，这样，这个政党就有能力对除其自己领袖外的所有人进行不信任投票，而该党领袖则能够通过与这相反的方法，由“议会”指定为国家领导人。他从国王那里得到任命——“吻手”——向国王提出他的部长名单，内阁成员名单是这份名单的一部分。在这份名单中，他列入：①几个党的元勋，这些人得到能够称作表示敬意的职位。②几个党的第二级领袖，他希望这些人在议会当前的战斗中出力，他优先提升他们，一部分因为他们积极的政治价值，一部分因为他们有可能捣乱的价值。③他邀请一些新进人物担任迷人的官职，以便“从与党离心的议员中吸收才智之士”；④有时还有个别几个他认为非常适合担任某个职位的人。不过在全都正常的情况下，这个做法也常常产生与议会选举部长一样的后果。读者会知道，在总理（首相）有着如英国一样解散议会（“诉诸全国”）实际权力的地方，选民只要支持他，其结果在一定程度上跟我们能够期望由选民直接选举内阁所产生的结果相接近。一个著名的事例能够说明这一点。

（2）1879年，当时比肯斯菲尔德（迪斯累里）政府经过了差不多六年顺利兴隆的任期，并在柏林会议取得显著成功时达到顶峰，从全部正常情况来看，在大选中期望取胜是有条件的，但是格拉德斯通突然以一连串力量独一无二的演说（中洛锡安竞选）让全国振奋，演说中特别成功地渲染土耳其人的残暴，从而让他处于群众对他个人的热情浪涛的巅峰之上。执政党对其袖手旁观。几个党的领导人事实上是不赞成的。格拉德斯通已在几年前辞去领导人职务，单枪匹马地讨论国事。不过当自由党在他的激励下取得绝对胜利时，所有人都明白他必定会再次被接受为党的领袖——不，他是以全国领导人的身份担当党的领袖的，没有任何别的人有这个资格。他在光荣的光环中执掌政权。

如今，这个事例把很多有关民主方法运行的情形告诉给我们。起初，必定要了解这个事例的独特处仅在于它的喜剧性质，另外没有别的。它是正常品种的特大标本。皮特父子、皮尔、帕默斯顿、迪斯累里、坎贝尔·班纳曼等人的事例与它只是程度上不一样。

首先，有关首相的政治领导地位。我们的例子说明，它由不同的三个要素组成，三者一定不能混淆，三者在所有情况下都以不同比例混合在一起，混合的情况决定每一位首相统治的性质。首先，他表面上是作为议会中他的党的领导人担任首相的。不过他一旦就职，他就成为议会的领袖，直接地是他所担任议员的下院的领袖，间接地也是上院的领袖。这种情况比官方所说的委婉词语有着更大的意义，也比他掌握自己的党所含的意义更多。其次，他可以影响别的党和别的党的成员，也可以激起他们的反感，这样对他的成功机会也造成很大不同。在有限的情况下，最好的例子是罗伯特·沃波尔爵士的实践，他能够利用另一个党来强迫他自己的党。最后，尽管在全部正常情况下，他也是国家中他的政党领袖，如果他能在首相这个位置取得成功，那么在国内他将获得跟他所领导党组织完全不同的地位。他创造性地领导党的政见——塑造它——最终让他上升为领导超越党的路线的公众舆论，上升为在一定程度上领导独立于党的政见的全国性舆论。不必说，这样的成就完全是属于个人的，在党与议会之外有这样的立足点有多么巨大的重要性。它交给这位领袖一根鞭子，噼啪一声能够让不自愿和有二心的下属紧随其后，尽管鞭梢也会抽痛挥舞鞭子不当的手。

我们的命题由这个比喻提供了一个重要的合格证明，在议会制度下，产生政府的职能落在议会身上。议会确实正常地决定谁将是首相，不过在这样做的时候，议会并非是完全自由的。它的决定不是倡议而是接受。除非在像法国议院那样病态的事例中，一般来说，议员的愿望不是产生政府程序的最后依据。议员不仅受党员义务的束缚，他们也受他们要“选举”的人的驱赶，被赶去参加“选举”，只要选出了他又受他的驱赶。每匹马肯定有脱缰的自由，不过它也不总是服从驾驭的。反叛或消极抵制领袖的领导就是他们之间的正常关系。这种正常关系是民主方法的实质。在1880年，格拉德斯通的个人胜利是对议会创建和罢免政府这一官方理论的回答。

（3）其次，有关内阁的性质和作用。它是形状古怪的两面人，是议会和首相的共同产品。首相指定内阁成员请求任命，如我们所知道的那样，议会接受但也影响首相的选择。从党的角度来看，内阁是多多少少反映党本身结构的次级领导人的集合；从首相的角度来看，内阁不仅是志同道合的同志的集合，也是要考虑自己利益和前途的党人的集合，即一个微缩的议会。为了形成这种联合并让其运转，未来的内阁部长们一定要下定决心（尽管并非一定出于热爱）在x先生手下为x先生服务，适应其政纲，这样他内阁中的同事们就不会跟官方辞令所说的那样，经常感到像“要重新考虑他们的地位”，或者像在继续进行一场静坐罢工。这样，内阁及未入内阁的政治官员负责的较大的部，在民主过程中就有着跟首相、党、议会和选民根本不同的职能。这种中间领导的职能跟若干部门的内阁官员个人执行的事务有联系，不过不以这种事务为基础，之所以这些官员被任命到那些部门去，是为了让领导集团掌控官僚机器，它与“保证人民的意志在各部门得到贯彻”即使有关系也只有疏远的关系。在最好的例子中表现得非常明显：给予人民的是人民从来没想到的结果，也是他们事先没有认可的结果。

（4）再谈谈议会。前面我曾指出在我看来是其主要职能，并指出我这么说的理由。不过或许会有人反对说，我的定义对它的其他职能不够重视。议会除了建立和推倒政府之外无疑做了大量别的工作，它立法，甚至它还行政。因为，虽然除去决定和颁布政策外，议会的每一行动是制定正式意义上的“法律”，不过还有很多行动一定要被看作是行政措施。最重要的例子是预算。制定预算是一种行政职能。例如，在美国预算由国会制定。就算如英国一样，预算由财政部制定由内阁批准，议会也一定要对它进行投票，投票通过后它就成为议会的法律。这难道不是驳倒我的理论了吗？

在两军交战时，它们总是以它们战略或战术形势决定的特定目标为各自行动的中心。它们或许争夺一个特定的地带，或者争夺一座特定的山头。占领那一地带或山头的愿望一定要出于战略或战术的目的，也就是打败敌人。说占领它们的企图是由于那个地带或山头有着超军事的价值，那无疑是荒谬的。与此相同，压倒对手取得或保持政权是每个政党的首要目标。按照政治家的立场来说，政治问题的决策，像占领那个地带或山头一样，不是目的而是议会活动的材料。因为政治家射出的是语言而不是子弹，因为那些语言无可避免地由正在争论的问题所提供，因此它总不如军事例子表现得那么明白。不过战胜对方依然是两种比赛的实质。

那么从根本上说，议会不断对国家问题做出的决定就是议会用来保持或拒绝保持当权政府的方法，也是议会用来接受或拒绝接受首相人选的方法。除去就要提到的例外，每一次投票都是一次信任投票或不信任投票。而在法律上这样称呼的投票仅仅抽象地表示出所有投票所共有的基本要素而已。让我们满意的是，一般来说我们看到提出事项请议会决定的主动性在于政府或者在于反对党的影子内阁，而不是在于议员个人。

首相从不断出现的问题中挑选一些他打算提交议会决定的问题，就是说，他的政府建议把那些问题变成法案（或者假如他没有充分把握），起码对那些问题做出决议。当然每届政府从上届政府那儿接收它或许没法搁置的遗留下来的等待解决的问题；另一些问题是日常的例行公务；只有在取得特别显著成就的情况下，首相才会有条件地把他自己倡议的有关政治问题的措施提出来。但不管怎样，政府的选择和领导（无论是不是自由的）是支配议会活动的要素。假如反对党提出议案，这代表着它提出挑战：这种行动是一种攻击，政府对此要么用偷梁换柱的办法打败它，要么就要失败。假如一件重大的议案，不是由政府提出的，而是由执政党的一部分人提交的，这意味着反叛，部长们就是以这样的角度来看待它，而不是把它当作额外的战术功绩。它甚至会产生一场争吵，只有由政府提议或批准，否则这种行动成为政府失去控制力的象征。最后，假如一项措施是政党一致提出的，这代表着比赛不分胜负，或者是由于战略原因避免了一场争斗。

（5）在“代表制”议会中政府起领导作用这个原则的例外，仅仅有助于表明这个原则怎样的现实。例外有两种。

第一，所有的领导都不是绝对的。由于竞争的要素是民主政治的本质，所以根据民主方法行使的政治领导甚至比别的领导有更少绝对性。从理论上说，由于每一个追随者都有权利更换他的领导人，一定是因为几乎总有几个追随者有着这样做的真实机会，于是个别议员（如果他认为他这么做有非常大的成功机会）和核心圈子内外的部长一直遵循一条介于无限忠于领袖旗帜和无条件高举自己旗帜之间的中间路线，有时还用真正让人钦佩的精确性来平衡风险与机会。在领袖一方面，他遵循的也是一条中间路线，介于坚持纪律和任凭别人反对自己之间。他以多多少少的审慎的让步来缓解压力，称赞与不满并用，恩惠与惩罚兼施。这场比赛的结果，随个人及其地位的相对力量的不同而有非常大的变异，不过在大部分情况下能够造成相当大的自由。尤其是，强大到完全让别人感到其愤恨，不过还没有强大到因此有利可图，即能让它的主将和它的纲领纳入政府的安排的集团，一般将在次要问题上，或者不管怎样在能诱使首相认为次要或只有局部重要性的问题上，被允许有参与的权利。这样，追随者集团或者甚至个别议员或许偶尔有机会提出他们自己的议案。当然，领袖对仅只是批评或者不对政府的每一个议案机械地投赞成票的做法能够表现出更大的宽容。不过我们仅需用实事求是的精神加以观察，便能在使用这种自由的限制上，看出其所体现的不是议会运行的原则，而是对这个原则的偏离。

第二，在一些情况下政治机器对某些问题不理会，或者是由于执政和在野的高层领导力量对这些问题的政治价值不了解，或者是由于这些价值的确让人怀疑。像这样的问题这时或许被在一个现存政党里的宁愿独立地争取权力的局外人所利用。当然这完全是正常的政治活动。不过还有另一种可能存在。一个人或许对一个特定问题特别关切，以致他进入政治舞台，单单是为了让问题遵照他的方式解决，没有一点儿怀有开始从事正常政治生涯的愿望。但是，这种情况太不一般，不容易找到具有头等重要性的这类例子。或许理查德·科布登是这样的一个例子。不过二等重要的例子十分常见，特别是参加社会运动类型的例子比较普遍。不过所有人都会认为，这些例子显然是对标准做法的偏离。

我们能够进行如下的总括。观察人类社会，一般来说我们要指明被研究的社会所争取的不同目标是容易的，起码作大略的常识性说明是很容易的。能够说这些目标提供相应少数活动的理论基础或意义。可是不能由此说，一种类型活动的社会意义必定提供这种活动的推动力量，从而也提供这种活动的理由。假如不是如此，那个以分析有待实现的社会目的或社会需要为满足的理论，不能被认为完全说明了旨在实现那些社会目的或需要的各种活动。举例来说，之所以存在像经济活动这类事情的原因，自然是由于人们要吃饭、要穿衣等。提供生活资料来满足这些需求是社会目的或者是生产的意义。但是我们全部同意，这个命题为商业社会中经济活动的理论造成最不现实的出发点，如果我们从利润命题出发，我们将可以做得更好。与此相同，议会活动职能的社会意义显然在于制定立法和部分行政措施。不过为了理解民主政治如何让这个社会目的成为事实，我们一定要从竞争性的争取权力和职位出发，同时知道社会职能实际上是附带地实现的，就如生产对于谋取利润来说，也一样地属于附带的意义。

（6）对于选民的任务，最后还必须提一下另外一点。我们知道，议员的愿望不是产生政府过程的最终根据。对选民一定要再说一遍一样的话。选民的选择（在意识形态上被尊称为人民的召唤）是被塑造出来的，而不是出于选民的主动，对选择的塑造是民主过程的本质部分。投票人不决定问题，并且也不是用特别坦荡的心情从符合条件的人中挑选议员。在所有正常的情况下，主动权在企图取得议员职位跟获取这个职位所体现的当地领导权的候选人那里。投票人仅限于接受他相对喜欢的一个或者拒绝接受。甚至大部分由选民真正挑出当选人的特别事例也属于上述情形，其原因不外乎下列两个之一：第一，一个人假如他已经得到领导权，他自然不必再去竞争领导权；第二，情况或许这样，一个可以控制或影响选举的地方上的领导人，不过他不能或不愿亲自参加竞选，指定另一个人参加，这时此人看来像是由选民按照他们自己主动性挑选出来的。

不过，就算选民的主动性有接受一个竞选的候选人所表示的那样多，这种主动性还是受政党存在的进一步限制。一个政党并非如古典学说（或埃德蒙·伯克）要我们相信的那样，是旨在“按照他们全体同意的某个原则”来推进公众福利的一群人。这种合理推断是非常危险的，因为它特别诱人相信。因为所有政党在所有特定时间里肯定要为自己准备一套原则或者政纲，这些原则或政纲或许是采取它们政党的特征，对它的成功极端重要，就如一家百货公司出售货品的商标是它的特征，对它的成功极端重要一样。不过百货商店不能用其商标来确定它的内容，一个政党也不能用其原则来确定它的性质。一个政党是其成员准备一致行动以便在竞选斗争中获取政权的团体。假如这样说不对，就不可能有不同政党采取全部相同或几乎全部相同政纲这种情形了。但是这种情形是人人皆知的。政党和机器及一般的政客是因为选民群众只会一窝蜂似的随大流之外不会行动才成为这个样子的，他们试图调节政治竞争完全与同业工会调节商业竞争一模一样。政党管理和政党宣传、口号和进行曲等心理技术不是有无皆可的东西，它们是政治活动的核心所在。政治首领也是政治活动中不可缺少的。